恒大研究院-中美自贸区（上）：基本理论与国际经验-190511

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        导读：在历经十轮中美经贸磋商后，特朗普却提出对华加征关税，中美贸易谈判重回紧张状态。随着中国不断崛起，中美从互补走向竞争，中美贸易摩擦具有长期性和日益严峻性。与其被动应对，中国应主动提出构建基于“零关税、零壁垒、零补贴”的中美自贸区。短期内中国的高科技、金融等产业可能面临较大竞争压力，但长期看却将推动中国新一轮改革开放高潮，推动中国建立高水平的市场经济和对外开放体制，贸易战本质上是改革战。  世界上的自贸区有着怎样的规则体系？到底该如何构建中美自贸区？中美自贸区构建后将产生什么影响？本文侧重自贸区的理论和国际经验，论述中国有必要有条件推进全方位、高水平对外开放，开启新一轮改革开放高潮。
        下篇具体阐述中美自贸区的构建规则、影响与建议。
        摘要：  
        自由贸易区是旨在实现内部贸易自由化的经济一体化组织，区域内整体福利提升但成员间受益不均。成员间相互取消关税和非关税壁垒、开放投资、取消绝大部分服务行业市场准入，商品、服务、资本、技术、人员等生产要素规范且自由流动。自贸区的开放程度从低到高可分为三个层次：货物自由贸易、服务自由贸易及资本开放、规则及标准统一制定。自贸区关税取消后，将更加充分发挥各自比较优势，调整区域分工，创造新的贸易、产生规模经济效应、强化竞争、提升效率、降低生产成本、提高整体福利水平。但是，自贸区各成员的受益程度有差异，自由贸易活动将重塑价值链分工，成员国原有高成本生产的产品竞争力下降，该部门的厂商利益受损、人员失业；同时处于低端生产的部门容易固化其低端地位，新兴幼稚产业难以适应竞争。
        WTO  奠定了自由贸易的规则基础，坚持非歧视、开放市场、公平竞争和高透明度原则，维护了多边主义，促进了贸易自由，但当前面临四大挑战：上诉及争端机制陷入停滞、部分贸易规则不完善导致贸易扭曲、特殊与差别待遇条款的适用性被挑战以及多方分歧难以达成协商一致等。WTO  主要由五大核心内容构成：关贸总协定、服务贸易总协定、贸易知识产权协定、贸易政策审议机制和争端解决机制。关贸总协定适用于货物贸易，集中于削减关税以及消除非关税壁垒，涉及关税减让、反倾销、原产地规则、补贴与反补贴等问题，并根据发展中国家的发展阶段设置特殊与差别待遇条款，协助其稳步开放。服务贸易总协定聚焦服务贸易，系统地规范了服务贸易的定义、原则、各国开放进程安排、协商与执行等方面，各国在  GATS  框架下给出服务部门自由化承诺表。贸易知识产权协定针对知识产权保护，是知识产权保护全球化中最重要的多边文书，对知识产权的定义、范围、保护原则、执行等内容均进行规范，并倡导成员对知识产权进行更进一步保护。贸易政策审议机制（TPRB）由  WTO  发起，定期梳理各国贸易政策，帮助各国理清并了解符合  WTO原则及规则的贸易措施，提高各成员贸易政策和执行的透明度。
        当前  WTO  面临四大挑战：1）由于美国持续阻挠  WTO  贸易争端解决机制的上诉机构成员的任命，原应有  7  个成员的上诉裁决机构目前只有  3  名法官，若2019  年  12  月两名法官任期结束时尚未任命新法官，则上诉机构陷入完全瘫痪状态；2）部分贸易规则不完善导致贸易扭曲，部分成员国滥用  WTO  协议中的安全例外条款增加关税，成员国对于国企定义的分歧、关于国企补贴与竞争问题的模糊使得双边贸易中摩擦频生；3）特殊与差别待遇条款的适用性被挑战。在  WTO  框架下由于缺乏相应的申请考核机制，WTO  成员国可以通过自称为“发展中国家”，从而在  WTO  获得优惠待遇，此外，当前  WTO  框架缺乏发展中国家“毕业”机制，使得经济水平迅速提高的部分国家得以长期享受发展中国家的优惠待遇，引发发达国家不满；4）多方分歧难以达成一致，WTO  涉及国家众多，发展不平衡导致诸多议题难以形成一致意见。  全球范围内影响力较大的区域性自贸组织有原北美自由贸易区（NAFTA）、欧盟（EU）和中国-东盟自贸区（CAFTA）。NAFTA  强调区域内的全面高水平贸易自由化，涵盖范围远超  WTO，不仅涉及货物、服务、投资、知识产权，还包括竞争政策、垄断及国有企业、劳工合作和环境保护等方面。欧盟从贸易一体化扩展至宏观政策及外交，是当前区域经济一体化程度最高的范例，但欧盟内部发展不平衡、货币政策与财政政策割裂、部分国家主权（经济、货币、外交等）的让渡等结构性问题始终困扰其进一步发展。中国-东盟自由贸易区是目前世界人口最多、发展中国家间最大的自贸区，但该自贸区的开放水平较低，主要聚焦于货物贸易，双方超过  90%的产品贸易关税为零。伴随CAFTA  的升级与完善、中国对外开放力度的加大，中国与东盟的区域内开放正向服务贸易、投资、技术合作等深化。2018  年以来的美加墨协议及欧日协议在  WTO  框架基础上进一步深化。伴随贸易保护主义抬头，国际贸易摩擦渐起，各国重新签订双边或多边自贸协定，修改原有规则，如美加墨协定（USMCA）和欧日自贸协定（EPA），均扩充了数字贸易、国有企业等议题以及制定了更严格的贸易标准。美加墨协定包含  34  章内容，较  NAFTA  增加  12  章，增加了数字贸易等，细化了国有企业条款，并制定了更严格的区域内贸易政策；提出“日落条款”以及“毒丸计划”，针对中国的意味浓厚；制定了更为严格的劳工保障条款，提升加墨两国生产成本，维护美国利益，帮助制造业回流美国；提出对数字编码的商品实行零关税、禁止对信用不佳的国企提供贷款或贷款担保，禁止对临近破产且无重组计划的国企提供援助等。
        从国际主要自由自贸区的运行历史看，可得到六点启示：1）成功的自贸区需坚持市场开放、非歧视、公平竞争、高透明度等原则，自贸区的发展方向是“零关税、零壁垒和零补贴”。2）自贸区开放水平的高低取决于成员国经济发展水平，发展较快的自贸区具备成员国产业互补性强、地缘优势明显等特征。在  WTO  框架下，拉美、非洲等提供资源；中国提供生产；美欧等发达国家提供市场。北美自由贸易区中，加拿大丰富的能源资源与美国互补，墨西哥充足的劳动力和美国的技术、资本互补，NAFTA  建立在三国垂直分工一体化的基础上。3）自贸区内部利益分配不均，产业链完整、制造业发达、汇率相对低估等国家受益较多，资源禀赋充裕的部门受益较多。货物的可贸易程度天然高于服务，因此制造业大国在自贸区中受益程度天然更高。中国、德国、墨西哥分别在  WTO、欧盟以及北美自由贸易区受益颇丰。美国的低端制造业等部分部门利益受损，美国的高科技、金融业等优势产业受益颇丰。
        4）贸易协定需不断适应变化的环境，覆盖范围从低水平的货物贸易到服务贸易和投资自由，再到知识产权保护、数字贸易、国企、竞争政策等内容。
        5）全球性与区域性贸易组织短期仍将并存，且在  WTO  面临改革和保护主义抬头的背景下，区域性贸易组织短期内将发挥更大作用。全球贸易格局已发生较大变化，体现在产成品贸易比重下降而中间品比重上升、货物贸易比重下降而服务贸易比重上升（1980  年货物贸易占比  83.1%，1990  年为  79.6%，2017  年为  76.3%），全球已形成相对固定的供应链、产业链和价值链，背后的决定力量是资源禀赋和专业分工带来的规模经济效应，全球化仍是大趋势，但是短期内区域性贸易组织将发挥更大作用。6）推进自贸区扩大贸易能促进经济增长，但难以改善国内经济结构性问题，进一步推动经济发展要推动供给侧改革、提高创新能力、营造良好营商环境等。  
        参照德韩日开放经验，中国有必要有条件推进全方位、高水平对外开放，开启新一轮改革开放高潮。从主要发达经济体推进对外开放的历史看，开放进程主要分为两种类型。第一种是快速推进，一步到位完成开放，如德国，建立在欧洲一体化进程的基础上，欧洲一体化要求成员国快速消除关税、非关税壁垒等。第二种是在外部压力下渐进、分步骤推进，带有较强的保护色彩，如日本、韩国，日美贸易战从纺织、钢铁、彩电、汽车、半导体等行业贸易战不断升级为金融战、汇率战，迫使日本不断开放；韩国在  70  年代末  80  年代初的全斗焕政府开始实行负面清单管理，在美国的压力下不断推进开放，但真正开放的范围有限，直到  1998  年危机倒逼，金大中政府颁布《外商直接投资促进法》，韩国才最大限度实施开放。一国采取何种方式推进开放取决于经济发展水平、产业结构、金融脆弱性、监管制度等因素。目前，中国的人均  GDP  和产业结构与高度开放前期（90  年代中期）的韩国相似，面临的对美关系与日本  1980  年代中期相似，与其被迫过快过急开放导致金融战败和长期经济低迷，不如主动开放。我国整体具备全方位、高水平推进开放的条件，但是部分高风险领域如金融和教育、出版等意识形态领域宜加快建立健全配套监管制度，分步骤推进。第一，中国的经济实力稳居全球第二，占比  16%，抗风险能力明显提高；第二，关税水平虽仍高于美日欧但逐步接近发达国家水平，2017  年中国的加权平均关税税率为  3.8%（算术平均关税税率为  8.5%，目前进一步降至  7.5%），虽高于美国（1.7%）、欧盟（1.8%）和日本（2.5%），但低于韩国（5.1%），且远低于印度（5.8%）、巴西（8.6%）等发展中国家；第三，服务贸易和投资逐步放开，中国《外商投资法》立法实施，已实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，总书记在第二届“一带一路高峰论坛”宣布将继续大幅缩减负面清单，推动现代服务业、制造业、农业全方位对外开放，金融业、医疗、教育等领域正逐步加快开放；第四，中国当前已经建立起知识产权制度的基础框架，具备融入国际标准的条件。