加入VIP免费下载华西证券-财综〔2021〕19号文点评：【华西固收研究】土地出让金征收部门变化影响怎么看？-210606
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一、事件概述 2021年6月4日，财政部发布通知，称将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收。 二、分析与判断: 土地出让金征收流程如何改变？ 财综〔2021〕19号文指出，国有土地出让收入等四项非税收入由税务部门统一征收，其中影响最大的无疑是国有土地出让收入征收部门的变化。以往，国有土地出让收入由自然资源部门直接负责征收，自然资源部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书，并需要督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库；但根据财综19号文，自然资源部门在与土地竞得人签订土地出让合同后，只需向税务部门推送合同、缴费期限等费源信息，并由税务部门开具缴款通知书并督促土地受让方缴纳相关款项。 长期来看，本次政策体现“强化财政纪律、规范财政收支”的改革思路 实际上，本次政策出台并非一次独立的事件，也不是中央专门针对土地财政展开的改革。回顾财税政策的衍变历史，中央早就提出了相关方向的改革构想。2013年十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，高屋建瓴地提出了“深化财税体制改革”的任务，从后续政策以及“十四五”规划来看，“深化财税体制改革”是一项极其重要且持续推进的长期工程。 2018年3月，中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》，提出将省级及省级以下国、地税机构合并，承担各项税收、非税收入征管职责，并且由税务部门征收社保的方案。2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国税地税征管体制改革方案》，要求“合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。自此，各项非税收入逐步转由税务部门统一征收的工作便开始陆续推进，截至目前已有22项非税收入的征缴工作划转至税务部门。 ①2018年12月，财政部发布《关于将国家重大水利工程建设基金等政府非税收入项目划转税务部门征收的通知》，将专员办负责征收的国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、中央水库移民扶持基金（含大中型水库移民后期扶持基金、三峡水库库区基金、跨省际大中型水库库区基金）、三峡电站水资源费、核电站乏燃料处理处置基金、免税商品特许经营费、油价调控风险准备金、核事故应急准备专项收入、国家留成油收入、石油特别收益金划转税务部门征收。 ②2020年2月，财政部发布《关于国家重大水利工程建设基金、水利建设基金划转税务部门征收的通知》，将地方政府及有关部门征收的国家重大水利工程建设基金，以及向企事业单位和个体经营者征收的水利建设基金，划转至税务部门征收。 ③2020年12月，财政部发布《关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》，将水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费划转至税务部门征收。④2021年3月，财政部发布《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转税务部门征收的通知》，将自然资源部门负责征收的土地闲置费、住房城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收。 由税务部门征收非税收入本身具备合理性，一方面税务部门征收专业性较强，可以胜任非税收入征收工作；另一方面将财政收入由税收部门统筹征收，可以实现“税务收、财政管、部门支、审计查”的地方财政多部门共管模式，增强外部制约，减少偷税、漏税等不合规现象的发生。 土地出让收入征收部门的变化并不涉及到地方政府账本的调整，根据《通知》，“征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。这也就意味着土地出让收入依然是计入政府性基金预算账本，政策长远来看只是规范对于政府收入的征收管理，对土地财政的实质影响有限。 但是，结合供地“两集中”、房产税、国地税合并、税务部门征收社保等政策来看，目前财税体制改革存在强化中央管控的趋势。虽然目前尚未涉及到央地财力的再分配，但中央对地方财力的统筹却在逐步推进，当前的政策不排除是对未来进一步深入改革的铺垫，建议关注政策端相关方向的变化。 短期内地方政府土地出让收入或面临“挤水分”，关注对于城投平台、房企现金流的影响 地方政府卖地收入可能短期内并没有形成政府土地出让收入增量。在政府财力收入分析过程中，卖地收入被赋予了重要权重。但实际上，主要拿地企业包含两类：房企和当地国企。对于房企来说，拿地付钱天经地义，地方政府也可以收到真金白银土地款项，无非是土地款回款周期各地可能有所差异；此外，非房企、城投平台工商企业拿地也会为地方政府带来实质性土地出让收入增量，但规模相对较小。若为当地国企一级市场拿地，拿地在账面上同样可以形成国有土地出让权收入，但土地款项可能通过注资、土地整理回购等方式返还土地出让金，这类土地出让模式实质上并未对地方政府财力有任何增厚作用（我们观察政府性基金收入和支出会看到大进大出也有此原因）。
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（以下内容从华西证券《财综〔2021〕19号文点评：【华西固收研究】土地出让金征收部门变化影响怎么看？》研报附件原文摘录）一、事件概述 2021年6月4日，财政部发布通知，称将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收。 二、分析与判断: 土地出让金征收流程如何改变？ 财综〔2021〕19号文指出，国有土地出让收入等四项非税收入由税务部门统一征收，其中影响最大的无疑是国有土地出让收入征收部门的变化。以往，国有土地出让收入由自然资源部门直接负责征收，自然资源部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书，并需要督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库；但根据财综19号文，自然资源部门在与土地竞得人签订土地出让合同后，只需向税务部门推送合同、缴费期限等费源信息，并由税务部门开具缴款通知书并督促土地受让方缴纳相关款项。 长期来看，本次政策体现“强化财政纪律、规范财政收支”的改革思路 实际上，本次政策出台并非一次独立的事件，也不是中央专门针对土地财政展开的改革。回顾财税政策的衍变历史，中央早就提出了相关方向的改革构想。2013年十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，高屋建瓴地提出了“深化财税体制改革”的任务，从后续政策以及“十四五”规划来看，“深化财税体制改革”是一项极其重要且持续推进的长期工程。 2018年3月，中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》，提出将省级及省级以下国、地税机构合并，承担各项税收、非税收入征管职责，并且由税务部门征收社保的方案。2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国税地税征管体制改革方案》，要求“合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。自此，各项非税收入逐步转由税务部门统一征收的工作便开始陆续推进，截至目前已有22项非税收入的征缴工作划转至税务部门。 ①2018年12月，财政部发布《关于将国家重大水利工程建设基金等政府非税收入项目划转税务部门征收的通知》，将专员办负责征收的国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、中央水库移民扶持基金（含大中型水库移民后期扶持基金、三峡水库库区基金、跨省际大中型水库库区基金）、三峡电站水资源费、核电站乏燃料处理处置基金、免税商品特许经营费、油价调控风险准备金、核事故应急准备专项收入、国家留成油收入、石油特别收益金划转税务部门征收。 ②2020年2月，财政部发布《关于国家重大水利工程建设基金、水利建设基金划转税务部门征收的通知》，将地方政府及有关部门征收的国家重大水利工程建设基金，以及向企事业单位和个体经营者征收的水利建设基金，划转至税务部门征收。 ③2020年12月，财政部发布《关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》，将水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费划转至税务部门征收。④2021年3月，财政部发布《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转税务部门征收的通知》，将自然资源部门负责征收的土地闲置费、住房城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收。 由税务部门征收非税收入本身具备合理性，一方面税务部门征收专业性较强，可以胜任非税收入征收工作；另一方面将财政收入由税收部门统筹征收，可以实现“税务收、财政管、部门支、审计查”的地方财政多部门共管模式，增强外部制约，减少偷税、漏税等不合规现象的发生。 土地出让收入征收部门的变化并不涉及到地方政府账本的调整，根据《通知》，“征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。这也就意味着土地出让收入依然是计入政府性基金预算账本，政策长远来看只是规范对于政府收入的征收管理，对土地财政的实质影响有限。 但是，结合供地“两集中”、房产税、国地税合并、税务部门征收社保等政策来看，目前财税体制改革存在强化中央管控的趋势。虽然目前尚未涉及到央地财力的再分配，但中央对地方财力的统筹却在逐步推进，当前的政策不排除是对未来进一步深入改革的铺垫，建议关注政策端相关方向的变化。 短期内地方政府土地出让收入或面临“挤水分”，关注对于城投平台、房企现金流的影响 地方政府卖地收入可能短期内并没有形成政府土地出让收入增量。在政府财力收入分析过程中，卖地收入被赋予了重要权重。但实际上，主要拿地企业包含两类：房企和当地国企。对于房企来说，拿地付钱天经地义，地方政府也可以收到真金白银土地款项，无非是土地款回款周期各地可能有所差异；此外，非房企、城投平台工商企业拿地也会为地方政府带来实质性土地出让收入增量，但规模相对较小。若为当地国企一级市场拿地，拿地在账面上同样可以形成国有土地出让权收入，但土地款项可能通过注资、土地整理回购等方式返还土地出让金，这类土地出让模式实质上并未对地方政府财力有任何增厚作用（我们观察政府性基金收入和支出会看到大进大出也有此原因）。
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