【报告精选】要素市场一体化:财政央地关系的战略性重构 | 申万宏源宏观“国风”系列之一

（以下内容从申万宏源《【报告精选】要素市场一体化:财政央地关系的战略性重构 | 申万宏源宏观“国风”系列之一》研报附件原文摘录）
　　要素市场一体化：财政央地关系的战略性重构 —— 申万宏源宏观“国风”系列之一 秦泰 博士 申万宏源宏观 本报告发布于2020年4月10日 摘要 要素市场一体化：为进一步城镇化、制造业高级化奠定坚实基础。1）要素市场对于促进生产效率提升具有基础性作用。4月9日，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），从土地、劳动力、技术三大要素的角度提出市场一体化蓝图，为供给侧中长期生产效率的提升、促进要素市场流动性提升、提高要素配置效率，指出了重要的长期发展路径。2）土地要素市场一体化，供需双方助力城镇化深入推进。一方面有助于工商企业提升全国范围内的生产布局效率，另一方面更为农业户籍人群提供了重要的土地财产性收入公平分配的渠道。3）打破户籍对劳动力流动的限制，提升要素组合效率。打破户籍对人口流动的限制，推行公共资源按常住人口规模配置，提升城市群内人口流动性。4）技术要素市场化导向改革，奠定制造业升级制度基础。有利于引导科研人才进一步向制造业高级化研发活动集中，有利于产业结构、特别是制造业持续升级。5）制造业升级是城镇化推进的基础，三大要素市场化改革形成合力。制造业的持续升级是城镇化长期持续的经济基础，上述三大要素市场一体化改革的导向，助推城镇化和制造业升级两方面形成合力，成为供给端较为完备的要素市场制度基础设施。 土地要素市场一体化改革，标志着财政央地关系的战略性重构。1）农村集体经营性建设用地入市政策的三个阶段：（1）14年之前禁止直接入市。（2）15-19年：15年启动的“三块地”改革试点，象征农村集体经营性建设用地入市政策开始松动。（3）20年及以后：农村集体经营性建设用地入市的全面推开。2）地方财政短期收入趋于减少，更多纳入一般预算。按照15-19年试点的政策框架，农村集体经营性建设用地入市后，与之直接相关的政府性基金收入在短期视角下或将有所减少。调节金纳入一般公共预算管理，而并非政府性基金预算，从而直接用于基建投资的比例也进一步下降，这意味着地方政府、特别是县一级政府，不得不以更为长期的视角，统筹一般公共预算支出，全面提升本地经营环境和公共服务水平，才能够形成中长期的“城镇化升级——土地相关财政收入向好”的正向循环。3）全国财政一盘棋，中央对土地收入的协调力度上升。1、土地要素市场一体化改革，意味着中央层面对农村集体经营性建设用地相关的财政收支的协调力度上升。2、近年来，我国财政“四本账”框架趋于完备，政府性基金预算调入一般公共预算规模逐年增加，土地资源由地方政府支配的比例已经有所减弱，本轮土地要素市场一体化改革，实际上将这一隐性的财政央地关系重构的逻辑显性化。 地方公共服务竞争，一般性财政转移支付增加，中央统筹财政强度进一步提升。1）劳动力流动性增加，地方或展开公共服务“竞赛”。随着户籍制度持续改革，以及劳动力流动性的显著提升，居民获得“用脚投票”的权利，发展阶段、经济结构相似的地方政府之间，为竞争劳动力要素，或将走上竞争性对辖区内公共设施进行优化、从而区域间形成公共服务的竞相发展阶段。2）融资何来？为激发地方“后发优势”，一般性转移支付或规模提升，层级细化。部分地方“强者可能恒强”，但部分地方仍有“后发优势”潜力，公共服务仍需保证一定程度的均等化兜底，从而一般性转移支付无疑规模将有所提升，转移支付的层级可能将有所下沉，这一过程中中央对全国财政的统筹管理能力也将进一步得到增强。 财政制度设计引领转型升级。1）土地财政和房地产的互动关系被进一步打破。2）地方财政的增量来源为集体经营性建设用地入市，这将刺激地方政府更大的力度确保这一项政策的落实，带动制造业的发展和居民增收。3）地方政府面临地区间公共品的竞争，倒逼地方政府以更大的魄力保民生与扶持地方经济。4）中央在这其中的监督作用更强。 目录 1. 要素市场一体化：为进一步城镇化、制造业高级化奠定坚实基础 2. 土地要素市场一体化改革，标志着财政央地关系的战略性重构 3. 地方公共服务竞争，一般性财政转移支付增加，中央统筹财政强度进一步提升 4. 财政制度设计必须引领转型升级 正文 1. 要素市场一体化：为进一步城镇化、制造业高级化奠定坚实基础 1.1要素市场对于促进生产效率提升具有基础性作用 一个经济体的效率，是由商品和服务市场（需求侧）和要素市场（供给侧）共同决定的。 需求侧意义上的最终消费、投资、以及商品和服务净出口，其供需关系的匹配主要是在商品和服务市场意义上展开。商品和服务市场的深度开放、扭曲和摩擦的减少、市场分割情况的改善，有助于增加商品和服务的国内外可贸易属性，获得公允高效的定价，有助于需求潜力的持续释放和需求结构的持续优化。 而从供给侧来看，所有商品和服务的生产活动均由生产要素的投入和组合所最终形成，这些要素包括土地、资本、劳动力、技术、自然资源以及数据和信息资源等等，相应地，土地市场有效性和开放程度、劳动力流动性、金融市场运行效率、技术和知识产权市场成熟度等等要素市场的效率问题，则从供给侧构成一个经济体生产效率能否持续提升的关键。 4月9日，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），提出“推进土地要素市场化配置”、“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“加快发展技术要素市场”，同时从土地、劳动力、技术三大要素的角度提出市场一体化蓝图，为供给侧中长期生产效率的提升、促进要素市场流动性提升、提高要素配置效率，指出了重要的长期发展路径。 1.2土地要素市场一体化，供需双方助力城镇化深入推进 推进土地要素市场化配置，加快农村集体经营性建设用地入市，一方面有助于工商企业提升全国范围内的生产布局效率，另一方面更为农业户籍人群提供了重要的土地财产性收入公平分配的渠道，从供需两方面为城镇化的长期发展奠定了重要的基础。长期以来，农村集体经营性建设用地绝大多数情况下需首先被征收为国有土地，之后才能纳入到城镇地区的产业规划而得到相对高效的使用，土地增值部分的分配则更多向地方政府财政有所倾斜。这一机制下，一方面导致农村集体经营性建设用地盘活的积极性不高，土地使用效率低下；另一方面，农村户籍人群难以享受到市场化的土地财富变现，城镇化相关的需求难以有效释放，对人口流动造成新的阻碍，形成了相对高效的城镇土地市场和低效并缺乏流动性的农村土地市场的二元分割。 《意见》要求建立健全城乡统一的建设用地市场，加快修改完善土地管理法实施条例，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的集体经营性用地入市增值收益分配制度。这意味着未来农村集体经营性建设用地将以市场化价格直接入市，而土地增值收益将更大比例向农村集体和村民倾斜，农村集体经营性建设用地供给增加的积极性有望大幅提升，流动性显著改善，有利于工商企业在全国范围内、特别是生产成本相对较低的县域范围内进行产业布局，建设用地使用效率将大大提升。另一方面，农业户籍人口得以以接近市场化的价格水平，获得土地资源财富变现收入，从而也有助于弥补农业人口永久性转为城镇工作的初始成本，有助于增加城镇化相关需求的持续释放。 1.3打破户籍对劳动力流动的限制，提升要素组合效率 打破户籍对人口流动的限制，推行公共资源按常住人口规模配置，提升城市群内人口流动性。 长久以来，户籍制度对部分常住人口享受当地的医疗、教育、养老资源，以及购买住房形成了不同程度的限制，一方面导致劳动力在城市之间的流动性下降，就业机会的选择很大程度上受到城市地理范围的限制；另一方面，长此以往，也对企业进行全国范围内产能的灵活布局形成直接的阻碍。 针对户籍制度限制人口流动的现实困难，《意见》明确要求深化户籍制度改革，提出探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，实行以经常居住地登记户口制度，并推动基本公共服务与常住人口挂钩，推动公共资源按常住人口规模配置。一方面，公共资源和公共服务由挂钩户口转为公平提供给常住人口，将大幅降低人员跨城市流动的壁垒，有利于企业产能布局的效率提升；另一方面，对准入年限等落户的硬标准增强灵活性，实际上对于城市群内部各城市物理边界的打通，进一步城市群内部深度融合，具有长期的积极影响。 1.4技术要素市场化导向改革，奠定制造业升级制度基础 加快发展技术要素市场，允许科研人员按技术贡献参与分配，增加劳动报酬在初次分配中的比重，有利于引导科研人才进一步向制造业高级化研发活动集中，有利于产业结构、特别是制造业持续升级。技术进步是供给侧生产效率提升的主要来源，而相对于广义的服务业，制造业研发活动对技术进步的推动作用要重要的多。但长期以来，我国制造业研发产业化链条较长，研发活动主体类别复杂，高校和科研院所在研发活动中成为重要的主体，但研发成果的知识产权更多属于所在机构，科研人员市场导向不强，研发目标相对模糊，研发成果市场化积极性也不高。 《意见》要求：开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加知识价值为导向的收入分配政策，充分尊重科研、技术、管理人才，充分体现技术、知识、管理、数据等要素的价值。对于技术转化、合理定价、流动性提升具有重要的中长期机制优化的作用。一方面，未来科研人员将能够以市场化的定价，享受自己的科研成果产业化应用带来的长期利益，直接有助于打通制造业研发的市场化导向，用市场化的方式，提升研发效率，强化研发成果的应用，推动制造业技术进步加速；另一方面，提高劳动报酬在初次分配中的比重，有助于增加薪资就业人口，将有效劳动力资源以更大的比例，投向各类高端研发领域，因为正是这类人口，往往会在薪资就业一线岗位和资本收益之间灵活转换。总体而言，打通技术要素的市场化导向，对于制造业持续升级、制造业研发能力的持续提升，具有深远的意义。 1.5制造业升级是城镇化推进的基础，三大要素市场化改革形成合力 制造业的持续升级是城镇化长期持续的经济基础，上述三大要素市场一体化改革的导向，在助推城镇化和制造业升级两方面形成合力，成为供给端较为完备的要素市场制度基础设施。城镇化的持续过程，有赖于更多城镇能够创造属地化的本地就业机会。唯有制造业就业具备基础性的属地化就业属性，因制造业生产活动高度依赖于劳动力与厂房设备等固定资产的组合；而制造业产能的提升、以及制造业就业的稳定增加，才能够带来衍生的服务消费、住房、公共服务等需求，从而得以进一步吸引人口流入，参与到服务业就业和建筑业就业之中。从而制造业的持续升级、制造业产能在全国范围内的“下沉式动态布局”，才是城镇化长期得以持续的底层逻辑基础。从这个意义上来说，上述三大要素市场一体化改革的导向，在助推城镇化和制造业升级两方面能够实现相互配合、形成合力，成为中长期视角下供给端较为完备的要素市场基础性的制度框架，《意见》的长期重要意义尤为突出。 2. 土地要素市场一体化改革，标志着财政央地关系的战略性重构 2.1 农村集体经营性建设用地入市政策的三个阶段 集体经营性建设用地的入市过程复杂曲折，历经“禁止——试点——推广”三个主要阶段。 1）2014年之前：法律禁止集体经营性建设用地直接入市。《土地管理法（2004版）》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”其中专门规定国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。另外，六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”也进一步强化法律对农村集体经营性建设用地的入市限制。 2）2015-2019年：2015年启动的“三块地”改革试点，象征农村集体经营性建设用地入市政策开始松动。2015年2月起，国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）推行农村“三块地”改革，集体经营性建设用地入市就是“三块地”改革内容之一，后续改革一直延期至19年12月底。 3）2020年及以后：农村集体经营性建设用地入市的全面推开，《土地管理法（2019版）》，《意见》和《任务》是重要标志。 《意见》着重提到建立健全城乡统一的建设用地市场，其中最为重要的是农村集体经营性建设用地入市。4月9日，随着国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（简称《任务》）中明确表明“全面推开农村集体经营性建设用地直接入市”，这一政策的落实仅是时间问题。2019年8月26日，人大常委会通过新修正《土地管理法》，并于2020年1月1日开始全面施行，删除第四十三条，“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”的相关表述。并对六十三条进行大幅度的修改，明确“经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。《意见》和《任务》则是在对于具体实施过程中的进一步要求和执行中的细化。 2.2 地方财政短期收入趋于减少，更多纳入一般预算 1）按照15-19年试点的政策框架，农村集体经营性建设用地入市后，与之直接相关的政府性基金收入在短期视角下或将有所减少。 农村集体经营性建设用地入市，直接影响地方政府性基金预算收入。《土地管理法（2019）》对国家征收权作出了明确的界定，地方政府征收范围事实上变小，政府性基金收入或承压。地方政府性基金收入中超过80%的收入来源于国有土地使用权出让收入，其中即包括原土地管理制度下，将农村集体建设用地征用为国有土地后再出让使用权的收入所得。《土地管理法（2019）》中新增第四十五条规定，对征收农民集体所有的土地的六种情况进行规范，地方政府对农村集体所有土地的随意征收在法理上得到限制。随着土地要素市场化改革，在收入范围和财政资金归属上不利于地方政府性基金。 集体经营性建设用地增值部分不再全部归属财政收入，而是部分以征收调节金的形式进入财政收入，更大比例向农村集体和农户倾斜。根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。农村集体经营性建设用地入市、再转让环节征收的土地增值收益调节金，地方各地规定的范围在20%-50%左右，而非之前的全部土地增值部分。这一比例在全面推开阶段可能会有所变化，但较之先征收为国有土地再出让的模式，地方政府与土地出让直接相关的收入无疑短期是有所减少的。土地增值中的更大比例将分配给农村集体和农户。 2）调节金纳入一般公共预算管理，而并非政府性基金预算，从而直接用于基建投资的比例也进一步下降，这意味着地方政府、特别是县一级政府，不得不以更为长期的视角，统筹一般公共预算支出，全面提升本地经营环境和公共服务水平，才能够形成中长期的“城镇化升级——土地相关财政收入向好”的正向循环。 根据前期试点方案，农村集体经营性建设用地相关的地方政府财政收入，预算性质发生较大变化，从纳入政府性基金预算改为纳入一般公共预算，虽然纳入非税收入管理，但是实际上已经成为一种资产税。 本次对土地制度的改革，对地方政府收入存在两种影响。第一、地方政府对这部分资金的自主性有所减弱，上级政府协调性增强。部分原属于政府性基金预算收入的资金，转而用于充实一般公共预算收入，而地方政府对政府性基金预算的自主性远大于由中央政府逐级向下协调的一般公共预算。第二、地方政府短期可用于基建投资的财政实力有所削弱，基建、地产导向的财政支出倾向有所抑制。原土地管理制度下，地方政府出让土地使用权所获收入，通过政府性基金预算支出，可直接投向本地基建项目；而纳入一般公共预算的这部分收入，可直接用于基建投资的比例大幅下降。通过改革，迫使地方政府逐步调整短期的GDP和财政收入视角，而改以在更长期的角度出发，激发本地农村经营性土地市场的活力，吸引更多的制造业企业以及配套的服务业企业，形成“城镇化升级——土地相关财政收入向好”的正向循环。 2.3 全国财政一盘棋，中央对土地收入的协调力度上升 1、土地要素市场一体化改革，意味着中央层面对农村集体经营性建设用地相关的财政收支的协调力度上升。一般公共预算支出主要覆盖包括医疗、养老、教育、就业等各类民生支出，覆盖面相当广泛，而且需要地方政府逐层上报直至中央政府，在年初形成相当完备细化的财政预算，其决算需通过严格的财政审核以及人大审计。当前土地要素改革的要求，后续农村集体经营性建设用地调节金若均划入一般公共预算，无疑可以增强中央对这部分资金收支流向的全程监控，促使地方政府弱化基建地产拉动经济的短期导向，更多通过民生类财政支出，形成中长期的“城镇化升级——土地相关财政收入向好”的正向循环。 2、近年来，我国财政“四本账”框架趋于完备，政府性基金预算调入一般公共预算规模逐年增加，土地资源由地方政府支配的比例已经有所减弱，本轮土地要素市场一体化改革，实际上将这一隐性的财政央地关系重构的逻辑显性化。 2015年之后，促进基建投资职能逐渐转移至专项债，政府性基金向一般公共预算调入更多。专项债从15年以来不断放量，专职基建投资，政府性基金多余收入开始调入一般公共预算。根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）等有关规定，政府加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。根据我们估算，19年政府性基金调入一般公共预算规模约为1.2万亿左右。 3. 地方公共服务竞争，一般性财政转移支付增加，中央统筹财政强度进一步提升 3.1 劳动力流动性增加，地方或展开公共服务“竞赛” 《意见》明确深化户籍制度改革。《意见》中最重要的是“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”对户籍制度的放开，我国各地方政府之间可能进入公共服务提供的“竞赛”阶段。 根据蒂布特模型（Tiebout，1956），居民对公共品的追求形成“用脚投票”。居民以选择居住地的方式表达了对地方公共产品的需求，类似于在市场上的选择行为，能够实现各地区公共产品的供求均衡，并使资源配置达到帕累托最优。这一经济理论被人们简化为“用脚投票”。 随着户籍制度持续改革，以及劳动力流动性的显著提升，居民获得“用脚投票”的权利，发展阶段、经济结构相似的地方政府之间，为竞争劳动力要素，或将走上竞争性对辖区内公共设施进行优化、从而区域间形成公共服务的竞相发展阶段。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。这一改革必然引发地区间公共品竞争，地方政府为吸引人口推出一系列利民惠民措施，居民也在法理上具备“用脚投票”的权利，未来地方财政的投入倾向性将出现较大的结构性调整。地方政府将从针对拉动本地经济增长的角度，转换为更多的考虑吸引更多的劳动力要素的集聚，政府支出向本地保民生、稳就业倾斜。 3.2 融资何来？为激发地方“后发优势”，一般性转移支付或规模提升，层级细化 部分地方“强者可能恒强”，但部分地方仍有“后发优势”潜力，公共服务仍需保证一定程度的均等化兜底，从而一般性转移支付无疑规模将有所提升，转移支付的层级可能将有所下沉，这一过程中中央对全国财政的统筹管理能力也将进一步得到增强。经济相对发达的一线城市、以及三大城市群内的重点城市中，财政收入规模较大、结构较优、增长可持续性更好，能够支持本地公共服务水平持续提升，并能够维持较其他城市的竞争优势，强者可能恒强。但对于更多的城镇而言，要素组合效率相对较低的现状，恰恰意味着“后发优势”的巨大潜力，对这样的地区所提供的的公共服务水平，财政需进行一定的均等化兜底，对中央深化一般性转移支付管理能力，增加转移支付规模、细化转移支付层级，提出了更高的要求，中央对全国财政的统筹管理能力也将得到持续的增强。 4. 财政制度设计引领转型升级 土地财政的制度设计对我国08年经济的转型起到了保驾护航的作用，但随着经济面临第三次转型升级的挑战，土地财政的制度设计已经从对经济的刺激作用转换为对经济的阻碍。此时由《土地管理法（2019）》和《意见》重新构建的新的土地财政制度，是对之前土地财政制度的替代，地方财政激励也将出现系统性转换，央地关系得以战略性重构。 首先，土地财政和房地产的互动关系被进一步打破。土地财政的净收益主要通过地产和基建投资对经济起到促进作用。基建投资的职能已经被地方政府专项债从土地财政中逐渐分离，而《意见》以及《任务》正在将政府性基金对房地产的互动关系肢解，一旦地方财政资金不能完全从商业住宅升值的角度获得正向激励，则土地财政和房地产和基建的关系将脱钩。 其次，地方财政的增量来源从国有土地使用权净收益转换为集体经营性建设用地入市，这将刺激地方政府更大的力度确保这一项政策的落实，一方面将带动制造业的发展，另一方面为居民增收。地方政府虽然短期内不能通过将土地征收国有获得全部土地增值收益，但可以通过促进农村土地市场的繁荣来获得高额的调节金收入，这将对地方政府起到正面的刺激作用，吸引更多制造业企业落户，从而吸引服务类企业，劳动力要素的聚集，促进当地经济发展。同时，本地农民也可以获得更大比例的经济发展红利，获得以市场价格衡量的土地收入。 另外，地方政府将不得不面临地区间公共品的竞争，倒逼地方政府以更大的魄力保民生与扶持地方经济，以留住财政资源。随着要素流动性增强，尤其是户籍制度的开放，居民部门获得“用脚投票”的权利，地方政府可以通过提升本地区内公共品的数量和质量吸引更多的劳动力要素乃至人力资本的聚集，地区间将为争夺这一经济发展的基础要素资源而竞相提高区域内公共品，以留住经济发展的可能和财政资源。 最重要的是，中央在这其中的监督作用更强，中央对地方的财政实力监控从税收逐渐向非税收入进展，央地关系的战略性重构。财政收入四本账确立后，一般公共预算和政府性基金预算的合流进程加快，从之前的隐性调入转变为在法理上的明确规定，财政的公共属性进一步增强。地方政府获得增量的财政资金的方式也更为明确，通过刺激生产与消费的方式留住人口与企业，实现我国经济发展的第三次转型。

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