宏观市场 | 财政支出的黄金律

（以下内容从兴业研究《宏观市场 | 财政支出的黄金律》研报附件原文摘录）
　　财政支出，“消费财政”，“创新财政” 近期市场对财政政策的期待高涨，对于增量财政规模有多少万亿的讨论不绝于耳。对于经济发展而言，财政支出的绝对规模固然重要，其投向结构亦是关键。菲尔普斯曾提出过经济增长的“黄金律”，相似地，在财政支出中也应当存在着“黄金比例”，即财政支出用于投资的比例不是越高越好，而应当随着经济发展阶段的变化做出调整。 罗斯托的六阶段理论将社会发展分为六个阶段：传统社会阶段、起飞准备阶段、起飞阶段、成熟阶段、大众高消费阶段、追求生活质量阶段。处于不同发展阶段的经济体，其发展的“短板”也有所不同。当前，我国已积累了较高的资本存量，制造业技术正在追赶或处于技术前沿，技术与市场成为经济发展更进一步的关键。在此背景下，财政支出也需要更加重视支持技术创新与扩大市场。 我们将财政支出划分为“投资财政”、“消费财政”与“创新财政”。2011年以来，“投资财政”、“消费财政”此消彼长，“投资财政”仍占据主导地位，“创新财政”占比稳中略降。2022年，我国“投资财政”、“消费财政”、“创新财政”占总支出的比例分别为46.0%、27.7%、13.2%。未来需要从“投资财政”主导转向“消费财政”与“创新财政”主导。 从“消费财政”来看，我国“消费财政”支出占比呈上升趋势，2022年占比35.8%，而有披露数据的经济体平均水平约为56.3%。“消费财政”可以在创造劳动力供给与就业岗位，在中长期内增加人力资本积累，促进劳动力市场的动态平衡。具体措施包括： 一是发行超长期人口重振特别国债（30-50年），向更多生育家庭提供育儿、教育、住房补贴，提升生育意愿，优化人口结构，创造增量劳动力。对于国家来说，鼓励生育的政策成本在当前阶段可能是一种消费，但在未来会成为国家的资产、储蓄，理想状态下人口红利的回归会带来更高的经济增长与更加充足的税源，这也有利于财政收支在中长期内的动态平衡。 二是加快推广长期护理保险制度，减轻老年人照护负担，提升劳动参与率。建议统一长护险筹资机制，在当前试点基础上总结先进经验，形成示范模式，加快实现长护险在全国范围内的全覆盖。 三是加快实现按照人口常住地提供公共服务，推动落实“由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，避免高龄农民工过早还乡导致的逆城镇化与逆工业化。 需要注意的是，老龄化水平较高或伴随“消费财政”的被动上升，需抓住当前窗口期，尽快谋划提升“创新财政”。 从“创新财政”来看，我国“创新财政”支出规模虽有所扩大，但占比却有所下降，主要是由于教育支出占比下降。 为此，建议从总量扩张、结构优化与效率提升三个维度出发：一是加大政府、高等院校的研发支出，提高“创新财政”比例。从国际经验来看，2021年多数经济体政府部门对研发支出的资金支持在30%左右，而我国为19.0%。二是提升基础研究投入比例、高等教育投入比例，强化中央政府在科技布局中的引领作用。三是在政府资金支持项目中充分引入竞争机制，通过优化项目遴选机制、引入竞争性评审、资助资金分批拨付等措施，全面提升研发支出的使用效率与产出质量。 近期市场对财政政策的期待高涨，对于增量财政规模有多少万亿的讨论不绝于耳。对于经济发展而言，财政支出的绝对规模固然重要，其投向结构亦是关键。菲尔普斯曾提出过经济增长的“黄金律”，即在经济发展的过程中，储蓄率不是越高越高，储蓄与消费存在一个最优的比例，在此比例下可以实现社会福利的最大化。相似地，在财政支出中也应当存在着“黄金比例”，即财政支出用于投资的比例不是越高越好，而应当随着经济发展阶段的变化做出调整。本文将从经济发展阶段的视角出发，探讨如何适应经济发展的需要，调整财政支出的结构。 一、财政支出的“黄金律” 1.1 从经济发展阶段看财政支出结构 罗斯托的六阶段理论将社会发展分为六个阶段：传统社会阶段、起飞准备阶段、起飞阶段、成熟阶段、大众高消费阶段、追求生活质量阶段。处于不同发展阶段的经济体，其发展的“短板”也有所不同：起飞准备阶段到起飞阶段需要制度支撑，如日本通过明治维新优化了经济制度，走向经济的起飞；经济起飞阶段到成熟阶段需要资本与技术的支撑，如发展中经济体通过资本与技术的积累从劳动密集型产业向资本与技术密集型产业转型；成熟阶段到大众高消费阶段需要充分的市场需求支撑，如美国依靠庞大的国内消费市场吸引了众多的海外资本。当前，我国已经积累了较高的资本存量，制造业技术，尤其是在新能源等领域的技术已经接近或处于技术前沿，技术与市场成为经济发展更进一步的关键。在此背景下，财政支出也需要更加重视支持技术创新与扩大市场。 经济增长的源泉在于资本、劳动力（数量与质量）与技术，据此，我们也可以将财政支出划分为“投资财政”、“消费财政”与“创新财政”。其中，投资财政，即支持基础设施等投资的财政支出，旨在提高经济中的资本存量；消费财政，即强化社会保障、支持生育的财政支出，可以增加公共消费，并提升经济中的人力资本存量；创新财政，即支持科研教育的财政支出，可以促进技术进步与全要素生产率的提升。随着经济发展阶段的变化，我们需要逐渐从“投资财政”转向“消费财政”与“创新财政”。 1.2 从“投资财政”转向“消费财政”与“创新财政” 结合国内外财政数据口径与披露情况，本文划分了“投资财政”、“消费财政”与“创新财政”三类支出。本文中三类财政支出均为广义财政支出，即包含我国的一般公共预算、政府性基金预算以及社保基金预算三本财政支出。其中，“投资财政”包括一般预算中的经济事务支出（城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、节能环保支出）、政府性基金支出[1]；“消费财政”包括卫生健康支出、社会保障与就业支出；考虑到国际上国防支出中有相当部分用于技术创新，“创新财政”包括科技支出、教育支出、国防支出。鉴于国防支出的特殊性，本文在具体分析中，对“创新财政”主要分析科技支出与教育支出。 从我国三类支出情况来看，仍以“投资财政”为主。2022年我国“投资财政”、“消费财政”、“创新财政”占总支出比例分别为46.0%、27.7%、13.2%。“创新财政”占比偏低。2011年以来，“投资财政”、“消费财政”此消彼长，整体呈现“投资财政”支出趋稳，“消费财政”支出上升，“创新财政”支出稳中略降的趋势。“投资财政”支出具有一定波动性，2008年以来在45%上下波动。“消费财政”支出波动性上升，但上升幅度趋缓。而“创新财政”占比略有下降，主要是由于教育支出占比下降。 经过多年的投资积累，我国的基础设施等资本存量已经较高，资本的边际回报率开始下降。当前经济增长的主要约束从资本不足，转为人力资本、技术瓶颈与有效需求不足，正需要财政政策因时而变，从“投资财政”转向“消费财政”与“创新财政”。 当前我国的基础设施等资本存量已经较高，资本的边际回报率开始下降。以高速公路建设为例，我国多数省份高速公路密度超过不少发达经济体水平。2022年，我国的高速公路密度为1.8公里/百平方公里，高于日本、英国、美国，低于韩国、法国。由于我国国土面积较大，且水域面积也较大，由此计算出的高速公里密度会偏低，且各省份地质差异较大，实际上大部分省份高速公路密度已超过发达经济体。可见传统基础设施建设，特别是交通基础设施建设空间已较为有限。随着资本存量的上升，“投资财政”对增长的拉动效应亦有所减弱，优化财政支出投向是提升财政乘数效应的重要方式之一。 二、“消费财政”政策着力点 2.1 现状：我国“消费财政”水平偏低 我国“消费财政”支出占比呈上升趋势，2022年占比35.8%，但仍低于主要发达经济体水平。进一步考虑政府性基金支出的情况下，2022年我国财政支出中的社会保障、健康支出合计占支出比例27.7%，而有披露数据的日本、英国、德国、加拿大的平均支出比例约为56.3%。其中，2022年我国社会保障支出占比约19.5%，健康支出约8.2%，特别是健康支出显著低于发达经济体，G7经济体健康支出占比在13.7%-22.0%之间，平均水平约为18.8%。 2.2 特征：与人口结构变化密切相关 “消费财政”包含的社会保障支出、健康支出的规模与人口结构关系较为密切，老龄化程度的加深或伴随着“消费财政”支出的被动上升，特别是健康支出的上升。 我国当前人口结构的重要特点为：人口老龄化日益加深、生育率处于低位。我国在2001年老龄人口达到7.1%，进入轻度老龄化社会；2015年突破10%后，增速加快，到2023年，我国65岁以上人口比例约为14.3%，已进入中度老龄化社会[2]。 当前我国老龄化程度已与1994年的日本相近。从日本的财政支出结构看，老龄化程度的加深会使其社会保障与健康支出占比被动上升。2022年，在日本达到重度老龄化社会情况下，其“消费财政”支出合计占比约为61.4%，在发达经济体中居首位。 从生育率情况来看，近年来我国生育率持续处于低位。我国自1960年开始生育率快速增长，1963年达到高位7.5%，之后快速下滑，1977年跌破3%。2020年中国生育率首次低于日本水平，2022年中国生育率仅为1.2%。日本1975年后生育率水平长期维持在2%以下，并持续呈下降趋势。 生育率的下行随之而来的是老年抚养比的上升，年轻一代的赡养压力逐步增大。根据世界银行定义，老年抚养比指65岁及以上老年人口占15-64岁劳动年龄人口的比例，衡量社会抚养老龄人口的负担大小。我国生育率在2000年首次达到10%水平，2022年老年抚养比约为20%，与日本1993年水平一致。根据世界银行，生育率下行传导至老年抚养比下降的年度差为15年。日本随着1976年生育率突破2%后持续低位下行，在1991年后叠加老龄化程度的加深，老年抚养比持续高速增长，2020年突破50%水平。根据OECD预测，未来我国15-64岁人口或呈现负增长趋势，这意味着我国未来或面临年轻劳动力数量的下降与赡养压力上升的情况。 2.3 着力点：增加人力资本积累 我国的人口红利逐渐消退，“消费财政”可以通过以下方式在中长期内增加人力资本积累。 一是发行超长期人口重振特别国债（30-50年），向更多生育家庭提供育儿、教育、住房补贴，提升生育意愿，优化人口结构，创造增量劳动力。从财政支出结构来看，相较国际经济体，我国财政支出中的社会保障、健康类支出占比偏低，而多数发达经济体上述两项支出占财政支出的比例较高。从当前生育意愿来看，根据国务院发展研究中心发布的《中国民生调查（2018）》，生育意愿较低的主要原因在于生活、教育、医疗等成本较高。而这些支出多数属于基本生活保障范畴，均可通过发放补贴来进行激励。相较发达经济体来看，我国生育成本相较多数发达经济体偏高。根据人口经济学家梁建章等牵头的育娲专家团队发布《中国生育成本报告2024版》，报告指出，用抚养孩子到年满18岁的成本与人均GDP的倍数衡量不同国家的生育成本，澳大利亚是2.08倍，法国是2.24倍，瑞典是2.91倍，德国是3.64倍，美国是4.11倍，日本是4.26倍，中国是6.3倍[3]。 建议通过发行超长期人口重振特别国债（30-50年）鼓励育龄家庭的生育意愿。对于国家来说，鼓励生育的政策成本在当前阶段可能是一种消费，但在未来会成为国家的资产、储蓄，理想状态下人口红利的回归会带来更高的经济增长与更加充足的税源，这也有利于财政收支在中长期内的动态平衡。 二是加快推广长期护理保险制度，减轻老年人照护负担，提升劳动参与率。根据2024年武汉大学王格玮副教授的演讲，我国当前三级失能[4]人口规模达4654万，失能率在2021-2023年调查轮次达到16.2%。[5]在此背景下，推广长期护理保险制度既能够缓解劳动力的赡养负担，进而释放因赡养老人而产生的非自愿性失业的劳动力，也能够提升居民对养老服务的支付能力，进而创造相关就业。2022年，我国长期护理保险定点服务机构 7679个，护理服务人员33.1万人，分别占我国企业数的0.03%，就业人口数的0.05%，该产业经营主体及就业人数的增长空间均较大。 从国际经验来看，日本的长期护理保险制度发展较为成熟，具有重要的借鉴意义。根据我们于2024年7月发布的《以长期护理险为支柱的日本养老模式——日本养老体系观察（下篇）》报告，长护险制度既是日本老人护理支出的主要来源，也是护理事业机构运转的资金保障，更带动了日本护理事业的发展并创造了大量就业。对老年人而言，日本老人护理支出结构中，制度规定70%-90%的护理费用由护理保险支出，2020年的实际自付比率（用户负担额/支付费用额）仅为7.4%。对养老机构而言，在长护险保障下，日本护理事业机构具有较稳定的收益，多数经营主体的护理保险费收入占全部收入的比例在75%以上，2021年其存款与准备金规模可覆盖约6.5个月的支付费用。对护理事业而言，长护险拉动下护理机构和从业人员规模增长显著。相较长期护理保险制度设立的2000年，2021年日本护理事业从业人员与同期就业人口的比重由2000年的0.9%上升至2021年的3.2%，从业人员增长了3.9倍。 建议我国统一长护险筹资机制，在当前试点基础上总结先进经验，形成示范模式，加快实现长护险在全国范围内的全覆盖。目前我国长护险试点涵盖49个市/区， “一城一策”的特点比较突出。筹资模式上，尚未形成全国统一的筹资模式，通常由个人、单位、医保、财政补助为主要资金来源。支付上，我国享受待遇人群要求更严，实际享受待遇人数偏低，个人负担比例较高。 三是加快实现按照人口常住地提供公共服务，推动落实“由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，避免高龄农民工过早还乡导致的逆城镇化与逆工业化。一方面，当前农民工呈现高龄化特征。结构上，2023年31-39岁、41-49岁、49岁以上农民工占农民工总数的比例分别为28.0%、24.8%、30.6%，合计占比达83.4%。变化趋势上，49岁以上农民工占比显著上升，由2008年的11.4%上升至2023年的30.6%，而29岁以下农民工占比显著下降，由2008年的46.0%下降至2023年的16.6%。 另一方面，当前农民工基本公共服务均等化是财政体制改革的方向之一。尽管外出农民工占比有所下降，但整体规模仍保持高位，需要更大力度发挥“消费财政”的作用。根据《2023年农民工监测调查报告》，2023年全国农民工总量29753万人，增长0.6%，其中，外出农民工17658万人，占总量的59%。2024年10月8日，国新办举行发布会，国家发展改革委副主任郑备女士提到：“针对农业转移人口最关心的教育、医疗等问题，加大超长期特别国债对人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目的支持力度。” [6]这说明结构调整的政策安排已在路上。 与此同时，要尽快谋划推进生活性服务业新发展模式，一方面由政府兜实底线，另外一方面激活市场潜能。 综合来看，随着城镇化进程的放缓，基础设施投资的增量需求和投资回报率都在下降，与此同时，人口日益老龄化、居民消费增长疲软，从“投资财政”转向“消费财政”正当其时。建议通过“消费财政”创造劳动力供给与就业岗位，以形成“财政消费性支出—增加人力资本—创造就业—提升劳动力供给—增加人力资本——助力经济增长—反哺财政收入”的良性循环。 三、创新财政”政策着力点 3.1 抓住“创新财政”窗口期 老龄化水平较高或伴随“消费财政”的被动上升，而当前我国已有被动上升趋势，需抓住当前窗口期，尽快谋划提升“创新财政”。上文提到，日本在老龄化水平较高情况下，其“消费财政”支出（健康、社会保障支出）被动上升，占比在2012年突破60%，为G7经济体中的最高水平。 3.2 现状：“创新财政”有提升空间 总量方面，从国际对比来看，我国整体研发支出占GDP的比例增长较快，但研究强度（研发支出占GDP比例）较主要发达经济体而言，仍处于中等偏低水平。2021年，我国研发支出占GDP的比例约为2.4%，低于美国、日本、德国、英国。 从财政支出来看，我国包含国防、教育、科技支出在内的“创新财政”支出规模整体呈上升趋势，但占三本预算支出比例呈下降趋势。2013-2017年间年均占比约为15.7%，而2017年-2023年间年均占比约为13.8%，下降了1.9个百分点。从结构来看，教育支出占比下降较为明显，2013-2017年间维持在9.9%左右的水平，2018年中枢水平再次下移，当前维持在8.5%左右。 3.3 着力点：加力“创新财政” 结合国际经验，建议从三方面加力“创新财政”，抢抓窗口期。 第一，总量方面，加大政府、高等院校的研发支出，提高“创新财政”比例。从国际经验来看，2021年多数经济体政府部门对研发支出的资金支持在30%左右，如德国、法国、意大利、加拿大等，而我国为19.0%。在以间接融资为主的德国，政府的研发投入占比接近三分之一，有效弥补了企业研发支出的不足。 第二，结构方面，一是建议提升基础研究投入比例与高等教育投入比例。当前我国的研发支出中，基础研究投入偏低。从财政资源来看，在科学技术支出中，应用研究的财政资源倾斜也较多，而基础研究投入比例有待提升。前文分析显示，相较日本、美国，我国研发投入的结构有较大差异，我国基础研究占国内研发支出比例显著偏低。美国2014年以来基础研究占比有所下降，但仍在15%及以上，日本1996年以来常年保持在12%-14%左右的水平，而我国在4.5%-6.0%的水平。从财政支出中的科学技术支出来看，2020年以来，我国财政支出中的基础研究投入有显著提升，但仍有提升空间。2023年科技支出规模约1.1万亿元，其中基础研究、应用研究、技术研究与开发的投入规模分别约0.15、0.19、0.22万亿元，分别占科技支出的13.3%、17.6%、20.1%。 从教育领域支持来看，相较于美国，我国在中小学教育、高等教育的财政支出投入均有较大差距。2019年，美国、中国中小学教育财政支出占比分别为8.7%、2.7%；高等教育财政支出占比分别为2.5%、1.3%，而教育投入是创新的重要基础 二是建议加大中央层面的科技投入力度。近年来科技支出总投入增加，尤其是地方科技投入增加显著，而中央科技投入有所下降。2012年以前，对科学技术支出的央地投入比例大致为50%：50%，且呈现中央逐步减少，地方逐步增加的趋势。2012年后，地方科技支出投入占比突破50%后显著上升，至2023年该比例上升至69%。对比美国，来源于政府支持的研发资金中，联邦政府资金支持比例显著高于州及以下政府层级。2022年美国联邦政府资金支持比例约为18%，州及以下政府资金支持比例仅为0.7%。且在1990年以前，美国研发支出中的政府支持比例高达40%以上，其中州及以下政府层级支持比例不足1%。实际上，研发周期较长、社会效益可能高于经济效益的基础研究、前瞻性战略性研究更需要中央政府进行统筹布局。 第三，效率方面，建议在政府资金支持项目中充分引入竞争机制。为了提升“创新财政”的效率，在科技项目中允许多种所有制企业参与竞争，并适度加强市场化竞争。 一是优化项目遴选机制，通过多轮筛选措施强化受资助者之间的竞争。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，提出“改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度，健全奖补结合的资金支持机制”。当前，“揭榜挂帅”、“赛马”等制度在全国与地方层面均有了一定的实践探索，是科技体制改革的创新举措之一，提高了科技项目的成果转化率。但在实践中，对于参与项目的遴选，仍多以定向委托、专家评审打分等方式，建议进一步扩展及优化遴选方式。一是引入竞争性评审方式，在专家评审外设有其他团队专业人员参加评审，以提高评审的竞争性。二是充分发挥“赛马”制分阶段遴选的竞争性优势，将竞争性评审与“赛马”制相结合，准确高效地选择优势团队。 二是通过资助资金分批拨付等措施提升资助资金的使用效率。从国际经验看，如美国的《小型企业创新发展法》下的“小型企业创新研究计划”（Small Business Innovation Research，简称“SBIR”），是分三阶段进行资金资助，不同阶段设置一定的通过率，以提升科技项目的竞争性及资金效率。[7] 我国科研项目资金拨付方式通常包括一次性拨付与分阶段拨付。其中，一次性拨付又分事前拨付（针对重要紧迫项目，确保及时启动）与事后拨付（项目完成后拨付，减少资金损失，提升效率）。分阶段拨付也叫里程碑式拨付，需双方预先设定项目成果、时间、考核指标及评估方式，并设立多个考核节点。项目推进中，每达一节点即进行绩效评估，通过则拨付相应奖励。此机制确保项目有序实施，激励按时按质完成，提升执行效率和成果质量。当前，创新机制中的“赛马”制已多用于多阶段资助模式，其项目主要包括应急攻关类和“卡脖子”技术问题，目前主要处于探索应用阶段。由于具有多阶段、多项目并行的特点，因而前期投入会相对更高，但从科技项目全周期来看，更有助于提升资金使用效率，提升项目竞争性，需加快实践探索，给予更多的财政支持。 参考文献： [1] 王洋,李爱彬.全流程视角下科技项目“揭榜挂帅”成效的影响因素研究——基于混合QCA方法的分析[J].科技管理研究,2024,44(11):164-172. [2] 陈海燕,李海丽,李玲.科技项目管理“赛马制”的实践与发展[J].科技智囊,2022,(08):60-67.DOI:10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.08.10. [3] 罗斯托，经济增长的阶段：非共产党宣言[M]. 北京，中国社会科学出版社，2001.02.01 注： [1]注：政府性基金预算为我国的预算账本之一，且作为主要预算账本之一，基于国际横向可比性，将其加入财政总支出中。 [2]注：根据联合国关于老龄化的划分标准，当一个国家或地区60岁及以上的人口占比超过10%或65岁及以上的人口占比超过7%，表示该国家或地区进入轻度老龄化社会；60岁及以上的人口占比超过20%或65岁及以上的人口占比超过14%，表示该国家或地区进入中度老龄化社会；60岁及以上的人口占比超过30%或65岁及以上的人口占比超过21%，表示该国家或地区进入重度老龄化社会。 [3]资料来源：梁建章、黄文政、何亚福，《中国生育成本报告 2024 版》（20240221）【20241025】，https://file.c-ctrip.com/files/6/yuwa/0R72u12000d9cuimnBF37.pdf [4]注：三级失能指按个人生活活动能力分类，第一类、第二类活动任何一项活动受限为三级失能，其中，第一类是基础性的日常生活活动（ADL），具体包括穿衣服、洗澡、吃饭、上下床、上厕所和控制大小便；第二类是功能性的日常生活活动（IADL），具体包括做饭、购物、吃药、管钱和做家务。 [5]资料来源：新浪财经，《中国老年失能人口规模和经济负担——中国老年健康报告（2024）》（2024-04-30）【2024-10-11】，https://finance.sina.com.cn/hy/hyjz/2024-04-30/doc-inatrchx0495710.shtml [6]资料来源：国新办，《国新办举行新闻发布会 介绍“系统落实一揽子增量政策 扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”有关情况》（2024-10-08）【2024-10-10】，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34923/index.html [7]资料来源：兴业研究，《美国技术领先地位从何而来?》（20231119）【20241030】，https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=0ceccb8cb12e1bfde4df167a007aa360&from=app&appVersion=5.2.9 ★ 点击图片购买 “兴业研究系列丛书” ★

点此查看微信公众号原文全部内容>>

大部分微信公众号研报本站已有pdf详细完整版：https://www.wkzk.com/report/（可搜索研报标题关键词或机构名称查询原报告）