绿色金融 | 分布式光伏进入分类管理新阶段——评《分布式光伏发电开发建设管理办法(征求意见稿)》

（以下内容从兴业研究《绿色金融 | 分布式光伏进入分类管理新阶段——评《分布式光伏发电开发建设管理办法(征求意见稿)》》研报附件原文摘录）
　　分布式光伏 2024年10月9日，国家能源局综合司印发关于公开征求《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》意见的通知。《管理办法》围绕当前分布式光伏发展的现实问题，对分布式光伏行业管理、备案管理、建设管理、电网接入、运行管理等多个方面做出细化要求，以加强对分布式光伏投资建设、运行等全流程规范管理。 我国分布式光伏迎来爆发式增长，2024年上半年新增装机已经超越集中式光伏电站。我国分布式光伏大规模快速发展不仅与国家层面对新能源的政策支持有关，还与其持续丰富的应用场景密切相关。当前，城乡建设、农业农村以及工、交、建等重点领域均将分布式光伏作为低碳转型的关键抓手。 在此背景下，《管理办法》一方面进一步加强分布式光伏项目的分类管理，按照电压等级、用户特点等细化项目分类，明确各类项目的上网模式，并加强各类项目的备案管理工作。另一方面，明确分布式光伏相关主体职责分工，清晰划定国家能源局、省级能源主管部门、国家能源局派出机构等管理职责。同时，还明确电网企业的保障性地位，明确其在分布式光伏并网介入、配电网改造升级、调度优化等方面的职责。不仅如此，《管理办法》重点推动分布式光伏参与市场交易，鼓励其以独立、微电网、源网荷储一体化、虚拟电厂聚合等多种方式参与各类电力市场交易，为拓展分布式能源盈利渠道、降低电网调节与备用压力创造条件。 展望未来，分布式光伏协同储能、负荷等一体化发展模式将是最优发展模式，预计将推动分布式光伏合同能源管理服务商、售电商等向一体化电力托管服务商转变。同时，全国与地方电力市场将协同推进虚拟电厂、用户侧微电网等进入电力市场新型经营主体范畴，并持续完善细化分布式光伏电力交易机制、电价结算机制等，将极大拓展分布式光伏在电力市场中的获利空间。 2024年10月9日，国家能源局综合司印发关于公开征求《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》意见的通知（以下简称“《管理办法》”） [1] 。《管理办法》对分布式光伏行业管理、备案管理、建设管理、电网接入、运行管理等方面做出细化要求，为规范分布式光伏投资建设管理与并网运行管理、明确相关主体职责，以促进分布式光伏发电高质量发展，助力构建新型电力系统。 一、背景 我国分布式光伏领域实现迅猛飞跃。我国始终坚持集中与分布式协同发展，一方面，推进4.5亿千瓦沙戈荒风光大基地建设，推进海上风电规模化集群化发展；另一方面，推进分布式新能源发展，以“千乡万村驭风行动”“千家万户沐光行动”加大推广力度，并通过农光互补、渔光互补、牧光互补等发展融合创新模式。在此背景下，我国分布式光伏迎来爆发式增长。在新增装机方面，2024年上半年，全国光伏新增并网容量10248万千瓦，其中集中式光伏4960万千瓦、分布式光伏5288万千瓦，分布式光伏成为新增光伏电站的绝对主力。在装机总量方面，截至2024年6月底全国光伏累计并网容量71293万千瓦，其中集中式40342万千瓦、分布式30951万千瓦，占比达到43.3%。装机容量势头呈高速增长趋势。 我国分布式光伏应用场景逐渐丰富。可再生能源消纳利用是涉及电源、电网、负荷等多环节的系统性问题。自2005年《可再生能源法》提出“将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域”以来，我国始终将优先支持可再生能源发展作为能源行业绿色发展的关键议题，2009年《可再生能源法》修订时增加了全额保障性收购制度，以“保量报价”形式全面推动可再生能源的顺利消纳。随着可再生能源规模的持续扩张并进入“平价”时代，我国可再生能源保障政策逐步转向以消纳责任权重为底线、合理利用率为上限的市场化消纳政策环境，为可再生能源参与电力市场竞争奠定了政策基础。与此同时，分布式光伏的大规模发展与其应用场景密切相关，在城乡建设、农业农村发展以及建筑、交通、工业等降碳重点领域中，分布式光伏也成为降碳关键选择，发挥关键的清洁替代作用。 分布式光伏成为能源行业新风口。分布式光伏具有高效率、低成本、技术成熟等多方面优势，因此成为光伏行业快速发展的关键引领者。具体而言，其优势包括：一是提高能源利用效率，由于其靠近用户侧，较集中式电站极大减少长距离运输损失；二是增强电网稳定性，通过分散电网负荷压力，提高电力系统稳定性与可靠性；三是提升项目经济效益，用户通过自发自用、余电上网可获得发电效益，尤其在电价较高或有补贴政策地区其经济效益更加明显；四是促进能源转型，提高可再生能源在供给与消费结构中占比，促进能源供给与消纳的多元化，预计分布式光伏将迎来进一步爆发式增长。 二、政策要点 2.1 加强项目分类管理 细化分布式光伏发电分类。2013版《分布式光伏发电项目管理暂行办法》中对分布式光伏定义为“在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施”。与之相比，《管理办法》将其定义为“在负荷侧开发、在配电网接入、原则上在配电网系统平衡调节的光伏发电设施”，其中删减了项目上网方式相关内容。同时，《管理办法》根据电压等级、用户特点等进一步将分布式光伏发电分类细化，即“分布式光伏发电分为自然人户用、非自然人户用、一般工商业和大型工商业四种类型”。 明确各类项目上网模式。《管理办法》分别对自然人户用、非自然人户用、一般工商业、大型工商业分布式光伏的并网电压等级、上网方式等进行明确规定。其中，明确“大型工商业分布式光伏必须选择全部自发自用模式，项目投资主体应通过配置防逆流装置实现发电量全部自发自用”。与2013版《分布式光伏发电项目管理暂行办法》拟定的“分布式光伏发电实行‘自发自用、余电上网、就近消纳、电网调节’的运营模式”相比，更加凸显出当前分布式光伏并网压力增长的局面。 加强各类项目备案管理工作。《管理办法》明确，“分布式光伏发电项目应按照‘谁投资、谁备案’的原则确定备案主体”。针对自然人户用项目，可由电网企业集中代理备案或自然人自行备案；针对非自然人户用、一般工商业、大型工商业分布式光伏发电项目，由投资主体备案。同时，《管理办法》还要求“非自然人投资开发建设的分布式光伏发电项目不得以自然人名义备案”，“一般工商业分布式光伏发电项目投资主体利用非自有场所建设分布式光伏发电的，仍应由分布式光伏发电项目投资主体备案”。 2.2 明确主体职责分工 明确主管部门职责分工。《管理办法》清晰界定国家能源局、省级能源主管部门、国家能源局派出机构等相关主体权责界面。在国家层面，开展全国层面分布式光伏开发建设等行业管理工作，即“国家能源局负责全国分布式光伏发电开发建设和运行的行业管理工作”等。在区域层面，由国家能源局派出机构负责所辖区域内分布式光伏发电的国家政策执行、公平接网、电力消纳、市场交易等相关工作。在省层面，统筹区域新能源发展与国家能源电力规划间衔接，并“提出本地区分布式光伏发电建设规模”等。在地方层面，主要在于“积极推进辖区内分布式光伏开发利用”。 明确电网企业的保障性地位。电网企业承担分布式光伏发电并网条件的落实或认定、电网接入与改造升级、调度能力优化、电量收购等工作，配合各级能源主管部门开展分布式光伏接入电网承载力及提升措施评估。一是配合能源主管部门开展接入能力及提升措施评估，结合分布式光伏规模、电力系统负荷水平、灵活调节能力、电力设备容量等因素建立配电网可开放容量按季度发布和预警机制，引导分布式光伏发电科学合理布局。二是对分布式光伏并网申请受理与答复。三是对分布式光伏接入系统的受理，并对接入系统设计方案进行研究以及出具书面回复。三是根据产权分界点加强对公共电网投资建设与改造升级，并为分布式光伏提供并安装计量表计。 2.3 推动参与市场交易 可再生能源保障收购已经进入向市场化过渡的关键时期。2007年《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（电监会令25号）重点确保可再生能源发电的全额接入与消纳，明确电网企业 全额收购 其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目上网电量，相应价格按照国家核定的可再生能源上网电价、补贴标准结算。随着我国可再生能源行业的持续发展壮大，全额保障性收购制度的实施基础出现重大变化，全额保障收购政策尤其增加电网企业经营压力，因此《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》（2024年国家发展改革委第15号令）侧重于通过市场机制推动可再生能源的消纳，在电量与电价方面做出适应性调整。一是优化全额保障收购电量范围，明确“可再生能源发电项目的上网电量包括保障性收购电量和市场交易电量”，以推动可再生能源有序参与市场竞争。二是推动可再生能源全额电量标杆电价政策逐步退出，推动电量收购价格由全部政府定价转变为部分政府定价与市场形成价格双重定价机制转变，为可再生能源入市奠定政策基础。预计可再生能源参与市场相关机制将进一步加快完善，以推动可再生能源电量更大范围的参与市场。 推动分布式光伏参与电力市场。《管理办法》明确，“分布式光伏发电项目按照国家有关规定参与电力市场”。为便于分布式光伏电站参与市场，《管理办法》提出“分布式光伏发电项目可以独立或通过微电网、源网荷储一体化、虚拟电厂聚合等方式公平参与电能量、辅助服务等各类电力市场交易”。通过明确分布式光伏可以多元模式参与各类电力市场，不仅可以促进分布式光伏电站参与市场模式创新、与储能电站等形成互补优势，还能为电力系统平衡与稳定、降低调节压力奠定良好基础。预计大量分布式光伏电站将通过聚合电站出力方式参与市场，从而提高电力供给稳定性、降低电量偏差考核压力。 明确分布式光伏电站利用成本构成。当前，我国销售电价由购电成本、输配电损耗与输配电价、政府性基金及附加等部分构成。为鼓励分布式光伏的消纳利用，《管理办法》明确对分布式光伏实行减免优惠政策，即“自然人分布式光伏免收政府性基金及附加费用、系统备用容量费。对分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加等针对电量征收的政府性基金及附加。”但针对分布式光伏发电项目与用户开展专线供电的，当前依然需要公平承担政府性基金及附加、系统备用费、政策性交叉补贴等责任和义务。自然人分布式光伏以及分布式光伏自发自用电站价格存在较大优势，预计将进一步推动户用分布式光伏的投资建设。 三、发展机遇 受灵活性强、成本低、效率高等多方面优势影响，分布式光伏将推动电力用户从电能消费者向电能消费与供给双重主体转变，减少对电力系统容量与调峰资源需求，以促进电力系统平衡稳定运行。《管理办法》的出台，将推动我国分布式光伏行业进入可持续发展新周期。 一是分布式光伏行业发展更规范。《管理办法》强调“各地不得以特许经营等方式”过度干预分布式光伏开发，在备案过程“提供虚假资料的，不予办理相关手续”，同时，“地方能源主管部门可根据不同类型分布式光伏发电的正常建设周期，视需要组织核查，及时废止不具备建设条件的项目”，避免出现“备案不开工”现象。《管理办法》从多个角度设定更加严格的项目管理标准，为分布式光伏行业可持续发展奠定良好基础。 二是一体化托管服务将是发展趋势。同一资源区内，分布式光伏电站出力特性具有显著的同质化特点，单一电站只能作为电力市场价格的被动接受者。通过配置储能、开展电力需求响应等一体化发展措施，将极大提升分布式光伏电站参与市场的竞争力。随着我国现货市场配套机制逐步健全，光储一体化、光储荷一体化等融合发展模式将是分布式光伏的最优选择，预计将推动分布式光伏合同能源管理服务商、售电商等向一体化电力托管服务商转变。 三是分布式光伏在电力市场中的获利空间将进一步拓展。未来分布式光伏将从发电主体向虚拟电厂、微电网等新型主体转变，《电力市场运行基本规则》已将虚拟电厂作为新型主体纳入电力市场经营主体，预计全国与地方电力市场将协同推进虚拟电厂、用户侧微电网等进入电力市场新型经营主体范畴，并持续完善细化分布式光伏电力交易机制、电价结算机制等，通过市场价格信号引导用户配置对电力系统更加友好的光储一体化系统，为分布式光伏创新发展的新型业态创造参与市场、获得市场收益的基本条件。 注： [1] 资料来源：国家能源局综合司关于公开征求《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》意见的通知，国家能源局[EB/OL]，2024/10/9[2024/10/11]，https://zfxxgk.nea.gov.cn/2024-10/09/c_1212404143.htm ★ 点击图片购买 “兴业研究系列丛书” ★ 转 载 声 明 转载请联系market-service@cib.com.cn邮箱，我们尽快给予回复。本报告相关内容未经我司书面许可，不得进行引用或转载，否则我司保留追诉权利。 服 务 支 持 人 员 对集团外客户 李 璐 琳 13262986013 liliulin@cib.com.cn 对集团内用户 汤 灏 13501713255 tanghao@cib.com.cn 免 责 声 明 兴业经济研究咨询股份有限公司(CIB Research Co.,Ltd.)(中文简称“兴业研究公司”)提供，本报告中所提供的信息，均根据国际和行业通行准则，并以合法渠道获得，但不保证报告所述信息的准确性及完整性，报告阅读者也不应自认该信息是准确和完整的而加以依赖。 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