金融行业 | 公共数据开发与授权运营再加速——《关于加快公共数据资源利用的意见》解读

（以下内容从兴业研究《金融行业 | 公共数据开发与授权运营再加速——《关于加快公共数据资源利用的意见》解读》研报附件原文摘录）
　　公共数据，授权运营 2024年10月9日，新华社受权发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称“《意见》”）。2024年10月10日，国新办举行新闻发布会（以下简称“发布会”），国家数据局相关领导出席发布会并介绍公共数据资源开发利用有关情况。 《意见》将公共数据明确为国家重要的基础性战略资源，而公共数据的充分开发与应用不仅能有力促进我国数据要素市场的发展，还可以有效盘活存量的数据资源，有力发挥数据这一新兴生产要素的作用。此次《意见》的发布肯定了公共数据开发与利用的价值。长期来看，公共数据的开发与利用将是数字中国建设的先驱领域和关键环节。 在此前多份文件和《意见》的确认下，授权运营已成为我国公共数据开发利用的重要模式。虽然公共授权运营方式已成为各地开发公共数据的主流模式，但是由于授权责任方、流程等相关规则的缺失，此前在各地公共数据开发的过程中，也曾出现过若干违规问题。因此，国家数据局也明确将在近期出台《公共数据资源授权运营实施规范》等配套文件，明确授权运营的权责和流程。《意见》指出，公共数据授权运营主要可以分为整体授权、分领域授权、依场景授权三个类别，其中部分授权方式已在各地实践中有所应用。 在公共数据运营机构的选择上，事业单位转企改制成为较新的路径，而未来地方政府城投转型数据管理运营机构或也能成为城投转型的新方向。在公共数据运营收费方面，在坚持公共数据无偿开放与有偿使用并行的原则下，《意见》期待充分发挥市场对生产要素的配置作用。在公共数据交易流转方面，依托于数据交易平台的交易模式或将成为《意见》引导发展的重要流转模式 由于数据资源的应用存在规模效应和规模优势，这使得我国建设全国性统一数据要素市场将能够更好的激发数据要素的开发利用效率。《意见》明确指出了建设全国性数据要素市场的重要性，并给出了发展计划：第一，《意见》鼓励数据要素市场的融合发展从小范围的重点区域做起，首先在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域形成公共数据开发的标杆性产品。第二，在小范围的区域融合成熟后，将数据要素市场的融合发展、分工协作推向全国。应当指出的是，各地区之间数据产品的整合、产业链的分配还涉及到各地区之间的收益分配，如何设置利益调节机制将成为区域分工协作的关键。 数据要素市场的发展离不开数据要素型企业的发展，“培育一批数据要素型企业”也是《意见》提出的短期目标之一。鉴于我国在2023年所产生的数据总量超过32ZB，因此我国未来所诞生的数据要素企业数量与规模都将十分可观。对于商业银行来说，这些数据开发产业链相关企业作为新兴业态中的初创企业，未来将拥有者广泛的金融服务需求。银行若能在这些企业新设之际就积极开展联系、营销业务，不仅能够获得这些新设企业其的基本账户，还有望向其拓展代发、支付结算、贷款等多项业务，甚至还可以再未来更便利的从相关企业引入数据产品、开展战略合作。 2024年10月9日，新华社受权发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》 [1] （以下简称“《意见》”）。2024年10月10日，国新办举行新闻发布会（以下简称“发布会”），国家数据局相关领导出席发布会并介绍《意见》以及公共数据资源开发利用有关情况 [2] 。 此前，我国已发布多项政策鼓励数据要素市场的建设。中共中央、国务院在2022年12月2日发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《数据二十条》”），为建设数据要素市场给出了方向；2023年8月，财政部发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，明确了数据资产的会计处理规定；2024年1月，财政部发布《关于加强数据资产管理的指导意见》，旨在规范和加强公共数据资产管理，更好推动数字经济发展。此次《意见》的发布，提升了公共数据资源开发利用的重要性层级，将能有效促进促进公共数据资源的开发。 一、明确公共数据资源定位与开发目标 《意见》将公共数据明确为国家重要的基础性战略资源，而公共数据的充分开发与应用不仅能有力促进我国数据要素市场的发展，还可以有效盘活存量的数据资源，有效发挥数据这一新兴生产要素的作用。在数字经济快速发展的背景下，各类经济主体对于数据的运用需求不断提升，数据不足成为了部分经济主体进一步推动数字化转型的桎梏。政府部门及各类拥有公共服务职能的机构在日常运营过程中积累了大量涉及各类经济主体运营相关的数据。《意见》高度肯定了公共数据的重要性，指出：“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。” 未来，若能有效推动公共数据的开发与利用，不仅将可有效丰富数据供给，帮助各类经济主体缓解数据不足、数字化转型受阻的问题，同时还能有效盘活存量的数据资源。 对于侧重推动开发的公共数据范畴，《意见》在此前财政部对公共数据资产定义的范围内，更侧重于政府机关和国有企事业单位拥有的公共数据开发。2024年1月11日，财政部发布了《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号，以下简称“《指导意见》”），《指导意见》将公共数据资产的范畴定义为：“各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源”。与《指导意见》相比，《意见》更为侧重对“各级党政机关与企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的”公共数据进行开发和利用，或旨在推动政府相关数据资源在开发的过程中起到引领作用。国家数据局局长刘烈宏在发布会上指出：“公共数据资源具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点。加快公共数据资源开发利用，是深化数据要素市场化配置改革的先导工程。” 在实践中，我国公共数据开发已取得一定成效，但在向外赋能上仍存在不足。2023年11月1日，复旦大学数字与移动治理实验室联合国家信息中心发布《中国地方公共数据开放利用报告——省域》 [3] ，据其数据显示，截至2023年8月，我国已有226个省级或地市级地方政府上线了公共数据开放平台，其中省级平台22个，市级平台204个（含直辖市、副省级城市与地级行政区）。国家数据局局长刘烈宏在发布会上指出：“公共数据面向支撑数字政府建设，在便利群众办事、优化营商环境等方面发挥了显著作用。但面向服务经济社会发展，在资源供给、应用创新、权益分配等方面，‘不敢’‘不愿’‘不会’的问题比较突出，要素价值未得到充分释放。”《意见》的发布，旨在破除公共数据流通使用的体制性障碍与机制性梗阻，从根本上扩大公共数据资源的供给，营造良好的数据应用环境，让公共数据真正地作用于社会经济发展。 在短期目标上，《意见》要求：“到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现。” 在长期目标上，《意见》要求：“到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。” 长期来看，公共数据的开发与利用将是数字中国建设的先驱领域和关键环节。虽然我国的数字经济快速发展，但数据作为数字经济时代的“石油”，数据要素市场的发展仍处在早期，其面临数据确权、数据资产估值、数据收益分配、数据流转中隐私保护等多重挑战。同时，我国数据要素市场的发展在全球处于领先地位，其建设过程面临无先例可循的挑战，需要探索与创新。而公共数据的开发与利用则将在以下几个方面具有明显的示范标杆作用： 第一，在数据权属划分方面探索的标杆作用。公共数据来源包括个人主体与公共机构，在数据权属的划分上具有代表性意义，其数据确权的机制将为全社会其他各类数据的确权提供参考。 第二，在数据收益分配方面探索的标杆作用。公共数据收益分配中对分配对象、分配比例的探索，也将支持解决全社会数据收益分配面临的“向谁分”和“分多少”的问题，保障数据要素市场不同主体平等的获取数据生产要素、使用数据、处置数据和获取相应收益的权利。 第三，在数据采存算管用全生命周期中的标杆作用。在公共数据由资产转化为产品，再到数据交易所上架交易的全流程，以及其中涉及的技术标准确立，将为企业在开发自身数据资源树立范本。 同时，公共数据的开发利用也将带动数据要素产业链的发展，一大批数据要素企业将随之出现，数据要素市场生态的繁荣也将促进全社会数据资产的进一步开发和利用，从而在公共数据充分发挥在数字经济中倍增、加速作用的同时，也将带动全社会数据要素的充分供给。 二、公共数据授权运营将迎明确规范 《意见》要求：“明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。……加快形成权责清晰、部省协同的授权运营格局。适时制定公共数据资源授权运营管理规定。”国家数据局局长刘烈宏在发布会上指出：“已经起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，两个配套政策一周内将面向社会公开征求意见。” 在此前多份文件和《意见》的确认下，授权运营已成为我国公共数据开发利用的重要模式。2022年12月2日，《数据二十条》提出要引导“推进实施公共数据确权授权机制”。2024年1月发布的《指导意见》进一步明确“通过公共数据资产运营公司对公共数据资产进行专业化运营，推动公共数据资产开发利用和价值实现”。此前，我们在2024年8月19日发布的报告《我国公共数据的授权运营模式探究》 [4] 中指出，相较于此前的平台网站开放利用与协议开放利用模式，在授权应用模式下，政府部门给予授权之后，运营机构的商业化运营可有效解决好可公开数据范围受限、开发主体数量有限、公共数据难形成规模优势等挑战。 《意见》指出，公共数据授权运营主要可以分为整体授权、分领域授权、依场景授权三个类别，其中部分授权方式已在各地实践中有所应用。例如，2018年10月，成都市政府授权成都市产业投资集团下属全资子公司成都大数据集团开展政务数据集中运营，采用了整体授权模式。再如，北京市在2023年12月发布《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》（京经信发〔2023〕98号），其中将公共数据“分为领域类、区域类及综合基础类”等多个专题数据区域进行分领域授权。应当指出的是，由于应用场景的多样性，依场景授权模式的实操难度相对较大，在实践中较少出现。 虽然公共授权运营方式已成为各地开发公共数据的主流模式，但是由于授权责任方、流程等相关规则的缺失，此前在各地公共数据开发的过程中，也曾出现过若干违规问题。因此，国家数据局也明确将在近期出台《公共数据资源授权运营实施规范》等配套文件，明确授权运营的权责和流程。此前，审计署在《中央部门单位2023年预算执行等情况审计结果》中将教育部、工信部、交通部和市场监管总局所属7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，依托13个系统数据对外收费2.48亿元列为了“违反财经纪律”的行为。根据此前我们在《我国公共数据的授权运营模式探究》 [5] 报告中的分析，审计署公布的案例中均提到“未经审批”。然而事实上，此前对于公共数据的开放授权和审批责任主体、流程要求等，境内尚缺乏明确的流程和制度要求。这也是国家数据局即将出台《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》等《意见》配套制度的重要原因。 在公共数据运营机构的选择方面，事业单位转企改制成为较新的路径，而未来地方政府城投机构转型数据管理运营机构或也能成为城投转型的新方向。在事业单位转企改制方面，《意见》指出：“承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构，并按照国有资产有关法律法规进行管理，符合要求的纳入经营性国有资产集中统一监管。”此前，我国各地的公共数据运营机构多为当地国资委控股或参股的企业，例如，成都市产业投资集团下属全资子公司成都大数据集团开展政务数据集中运营。贵州省尚无正式的授权运营机构，不过贵州省政府数据开放平台由贵州省大数据发展管理局牵头，贵州省信息中心和云上贵州大数据产业发展有限公司作为承办单位共同建立 。未来，除了包括城投在内的地方国有企业作为公共数据授权运营方，事业单位转型为企业也将成为公共数据运营机构设立的重要方式。 在公共数据运营收费方面，在坚持公共数据无偿开放与有偿使用并行的原则下，《意见》期待充分发挥市场对生产要素的配置作用。《意见》指出：“发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。”《意见》与此前《数据二十条》“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”的表述大体相同，但是在有偿使用的公共数据定价时，《意见》强调“实行政府指导定价管理”，预计在公共数据开发初期，由政府指导定价将有助于市场的平稳运行。按照我们在2023年5月18日发布的《我国数据财政：潜在规模估计》 [7] 报告分析，在公共数据开发早期，成本法是最有可能被用于数据产品估值、定价的方法，一方面其应用较为简单，适用性强；另一方面，有助于政府、企事业单位在初期快速收回公共数据开发的成本。值得注意的是，国家数据局局长刘烈宏在发布会上也指出：“正会同国家发展改革委，研究制定相关价格政策文件，近期即将出台。” 在公共数据交易流转方面，依托于数据交易平台的交易模式或将成为《意见》引导发展的重要流转模式。《意见》指出：“鼓励有条件的地区探索公共数据产品和服务场内交易模式，统筹数据交易场所的规划布局，引导和规范数据交易场所健康发展。”此前，《数据二十条》指出：“构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易。”从“场内场外相结合”到“鼓励场内交易模式”这一表示演进，体现了政策对于数据交易所场内交易模式的进一步青睐。出现这一变化的可能原因在于数据的场外交易合规性较差、数据安全保护力度不够、不利于实现全国性大规模数据要素市场化配置等。目前，虽然我国已初步建成国际数据交易枢纽、国家级数据交易所、区域级数据交易中心、行业级数据交易平台的架构体系，数据资产交易额稳步上升。截至2023年末，深圳数据交易所交易额已突破65亿元。而上海大数据交易所2023年全年累计金额突破11亿元 [8] 。不过，值得注意的是当前在国家层面尚没有明确各数据交易平台级别、定位的正式文件，各数据交易所的目标和定位更多基于地方政府的要求和交易所自身的设想。作为数据要素市场的重要基础设施，未来为了明确数据交易平台的体系层级和运行规范，国家数据局等肩挂你部门或也将尽快推出相关规范性文件，甚至不排除较高层级数据交易平台需要持牌经营的可能性。 三、建设全国一体化数据要素市场 由于数据资源的应用存在规模效应和规模优势，这使得我国建设全国性统一数据要素市场将能够更好的激发数据要素的开发利用效率。我国目前的数据交易平台格局地域性较强，即使是自身定位于国家级数据交易所，从其上架的数据产品来看，仍以当地或临近地域的数据产品为主，尚无法形成覆盖全国范围的数据产品。与数据供给端相对分散的情况相对应，由于全国统一大市场的构建和推进，各类经济主体对于数据的需求却呈现了相对全国性的特征。以银行业为例，伴随着全国统一大市场的构建，跨地域展业的企业不断增多，银行面临着越来越多的跨区域协同展业和授信场景，因此亟需全国范围内的公共数据供给来予以业务支持 《意见》明确指出了建设全国性数据要素市场的重要性，并给出了发展计划： 第一，《意见》鼓励数据要素市场的融合发展从小范围的重点区域做起。《意见》指出：“落实区域重大战略、区域协调发展战略部署，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等创新推动公共数据资源开发利用，促进全国一体化数据市场发展，培育新兴产业。” 第二，在小范围的区域融合成熟后，将数据要素市场的融合发展、分工协作推向全国。《意见》指出：“探索建立公共数据资源开发利用区域合作和利益调节机制，支持东中西部地区发挥比较优势，在数据存储、计算、服务等环节开展区域协作，共享数据要素红利。”由于数据要素开发的产业链较长，且数据产业的协作对于地域远近的限制较弱，因此在数据产业链中可以根据我国各地区的比较优势进行产业链分配。例如，算力中心与数据存储中心在数据要素市场发展中不可或缺，但二者均需要消耗较多的能源，对于能耗成本相对较为敏感，因此更适合设立在能耗成本较低的西部地区。与之想对比，数据资源的多寡往往与个人和企业等经济主体的数量正相关，因而我国的数据资源更多集聚于东部等地区。结合我国资源分布的特点，“东数西算”就是典型的数据产业链分区域分工合作的典型案例。应当指出的是，各地区之间数据产品的整合、产业链的分配涉及到各地区之间的收益分配，未来如何设置利益调节机制将成为不同区域之间进行数据产业链协作的关键。 四、推动数据要素市场生态繁荣发展 数据要素市场的发展离不开数据要素型企业的发展，“培育一批数据要素型企业”也是《意见》的短期目标之一。《意见》指出：“将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录，支持数据采集标注、分析挖掘、流通使用、数据安全等技术创新应用，鼓励开发数据模型、数据核验、评价指数等多形式数据产品。围绕数据采存算管用，培育高水平数据要素型企业。”值得注意的是，数据产品的开发过程较长，其中涉及到“存算管用”等诸多环节，这些环节都有可能催生众多的数据要素相关企业。例如，数据的存储需要提供云存储服务、数据库、数据安全保障的企业，数据分析需要专业的商业分析企业，数据流转需要律师事务所、会计师事务所进行确权和估值等。如前所述，公共数据的开发将带动数据要素产业链的发展，全新业态的出现和发展有助于增加我国数字经济新产业、新业态的发展。 在金融支持方面，《意见》强调引导社会资本有序参与开发利用。《意见》特别指出：“鼓励各类金融机构创新产品和服务，加大对数据要素型企业和数据基础设施企业的融资支持力度。引导社会资本有序参与公共数据资源开发利用活动。” 此前，我们在2024年6月4日发布的报告《境内银行开展数据资产质押贷款盘点——银行机构动态跟踪2024年第九期》 [9] 中指出，我国境内已有部分银行开始落地数据资产贷款，进入2024年以后，数据资产贷款或授信案例快速增长。据不完全统计，截至2024年5月末，各银行已有24笔以数据资产为质押的贷款或授信案例出现，总金额达到1.69亿元。但应当指出的是，当前，银行对数据资产融资贷款较为谨慎，单笔金额大多为1000万元以下，授信周期通常不超过1年，授信逻辑类似于信用贷款的发放。 鉴于我国在2023年产生了总量超过32ZB [10] 的数据，而其中大量的数据是政府机关及承担公共服务企事业单位所拥有的公共数据，随着公共数据的开发利用，我国未来所诞生的数据要素企业数量与规模都将十分可观。对于商业银行来说，这些数据开发产业链相关企业作为新兴业态中的初创企业，未来将拥有者广泛的金融服务需求。银行若能在这些企业新设之际就积极开展联系、营销业务，不仅能够获得这些增量企业其基本账户的开立，还有望向其拓展代发、支付结算、贷款等多项业务，甚至还可以再未来更便利的从相关企业引入数据产品、开展战略合作。 注： [1] 资料来源：新华网，《中共中央办公厅　国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，EB/OL，2024/10/9[2024/10/9]，http://www.news.cn/20241009/d6a9aa2aa07d4589aee3056edcda9f00/c.html。 [2] 资料来源：国务院新闻办公室，国新办举行新闻发布会 介绍公共数据资源开发利用有关情况 图文实录，EB/OL，2024/10/10[2024/10/10]，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34932/tw/。 [3] 资料来源：网易新闻，报告丨2023中国地方公共数据开放利用报告（省域），EB/OL，2023/12/1[2024/07/26]，https://www.163.com/dy/article/IKRTJTDV0518KCLG.html。 [4] https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=1dceec0ed886a8e7ac12887d3515fd6e&from=app&appVersion=529。 [5] https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=1dceec0ed886a8e7ac12887d3515fd6e&from=app&appVersion=529。 [6] 资料来源：贵州省政府数据开放平台，[EB/OL]，2024/10/10[2024/10/10]，https://data.guizhou.gov.cn/about-us。 [7] https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=00000000882e553301882ea9e7c90356。 [8] 资料来源：21世纪经济报道，竞逐国家级数据交易所，北上广深贵谁更有潜力？， EB/OL，2024/3/8[2024/10/10]，https://mp.weixin.qq.com/s/7Q6tqrXVI0riq4Tapx4rcg?search_click_id=833134631629444908-1716452330435-2343484403。 [9] https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=1b74a6cb96dc67b21dc563da807ef8d9&from=app&appVersion=529。 [10] 资料来源：山东省大数据局，数据产量超32ZB！数字中国持续释放“数”活力，EB/OL，2024/04/15[2024/07/15]，https://mp.weixin.qq.com/s/IFR3vTgJjjJ0643qL6-WJQ。 ★ 点击图片购买 “兴业研究系列丛书” ★ 转 载 声 明 转载请联系market-service@cib.com.cn邮箱，我们尽快给予回复。本报告相关内容未经我司书面许可，不得进行引用或转载，否则我司保留追诉权利。 服 务 支 持 人 员 对集团外客户 李 璐 琳 13262986013 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