全国碳市场加速扩容步伐——评《关于公开征求<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案(征求意见稿)>意见的函》

（以下内容从兴业研究《全国碳市场加速扩容步伐——评《关于公开征求<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案(征求意见稿)>意见的函》》研报附件原文摘录）
　　全国碳市场，行业扩围 2024年9月9日，生态环境部发布《关于公开征求<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）>意见的函》（环办便函〔2024〕299号）（以下简称《工作方案》）。《工作方案》的发布将加快全国碳市场扩围工作，明确后续各项重点工作任务，同时给予即将被纳入重点排放单位一定预期，例如覆盖范围、核算核查要求、配额分配方式、履约要求、配额盈亏情况等，以帮助相关方着手开展相关准备工作。 在纳入上述三个行业后，预计将新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨，全国碳市场（含四个重点控排行业）覆盖温室气体排放总量将占全国排放总量的约60%。 《工作方案》将按照“边实施、边完善”的工作思路，分为“启动实施阶段”和“深化完善阶段”两个阶段完成水泥、钢铁、电解铝行业的纳入工作。其中，启动实施阶段（2024—2026年）以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育市场主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平；深化完善阶段（2027年—）工作包括完善政策法规体系，提升碳排放数据质量，建立更为科学精准、预期明确、公开透明、适度收紧的配额分配机制。 在覆盖范围方面，《工作方案》明确水泥、钢铁、电解铝行业企业全国碳市场纳入门槛，即只考虑水泥、钢铁、电解铝行业企业的直接排放（即范围一排放，包含固定燃烧排放、移动燃烧排放、无组织排放和过程排放），且直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量水平。同时也简化了数据监测报送，减轻了核算核查工作难度，有利于在行业扩围初期工作的开展，且有利于在前期统一全国碳市场履约边界。特别是在我国碳定价机制尚未健全的情况下，仅考虑直接排放有利于促进各行业之间的公平，但后续可能需要采取相关行政手段来开展对间接排放的管控。 在核算核查方面，《工作方案》共提出三项主要任务：制定核算报告和核查技术规范、组织开展月度存证和组织开展年度报告核查。《工作方案》要求对数据实施分级分类管理，特别强调逐步推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的高质量实测。此外，扩围行业也将按照电力行业的要求，每月在全国碳市场管理平台上完成数据填报。 在配额分配方面，初期配额采取免费分配方式，并对配额总量不进行限制。水泥、钢铁、电解铝三个行业的配额分配采用强度控制思路，即根据企业产量确定企业最终获得配额数量，产出越多，则配额数量越多。《<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）>编制说明》提到，启动实施阶段，“采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理”。在深化完善阶段，配额分配方式将由绩效评价法转变为基准法，即按照全行业的平均值，分类进行设定。在配额盈亏情况方面，《工作方案》提出，“在启动实施阶段，基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配，将企业配额盈缺率控制在较小范围内”。因此在启动实施阶段，配额分配方案在制定时，既不会让配额有盈余的企业有较多配额剩余，也不会让配额有缺口的企业有较多短缺。但是在深化完善阶段，配额分配方式转变为基准法，对于行业落后企业，其配额将存在较大缺口，将面临严峻的履约压力。 在履约要求方面，《工作方案》提出，水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位首次履约截止日期为2025年底，需要完成2024年度的碳排放履约工作。参与全国碳市场的重点排放单位将不再参加地方碳市场的履约交易。 下一步，建议相关主管机构尽快出台碳排放核算技术规范和配额分配方案，以帮助相关方尽早建立预期并开展相关准备工作，实现全国碳市场平稳扩围。 事件 2024年9月9日，生态环境部发布《关于公开征求<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）>意见的函》（环办便函〔2024〕299号） [1] （以下简称《工作方案》）。 点评 《工作方案》的发布将加快全国碳市场扩围工作，明确后续各项重点工作任务，同时给予即将被纳入重点排放单位一定预期，例如覆盖范围、核算核查要求、配额分配方式、履约要求、配额盈亏情况等，以帮助相关方着手开展相关准备工作。后续仍需主管部门尽快出台相关行业核算指南与配额分配方案等技术规范，以帮助相关方落实应对策略和管理制度等具体工作，实现全国碳市场平稳扩围。 一、全国碳市场发展进程脉络 我国碳市场的建设最早可追溯到2010年。期间，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）提出，建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。此后，从2011年起，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等地开展了碳排放权交易试点，为之后全国碳市场的建设积累经验。 2015年，中国政府在《中美元首气候变化联合声明》及巴黎气候大会上承诺，中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系。 2017年12月19日，国家发展改革委召开电视电话会议，就贯彻落实《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（发改气候规〔2017〕2191号）进行部署，全国统一碳市场建设正式启动。作为碳市场建设的指导性文件，该方案明确了我国碳市场建设的指导思想、基本原则和目标任务，并具体提出了市场要素、制度建设、发电行业配额管理、支撑系统、保障措施等具体工作内容。根据该方案，全国碳市场的建设主要分为三个阶段：基础建设期、模拟运行期、深化完善期。建设任务主要包括三大制度建设，即碳排放监测、报告、核查制度，重点排放单位配额管理制度和市场交易相关制度；以及四大支撑系统建设，分别为碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统。 在经过多年准备后，全国碳市场于2021年7月16日正式启动上线交易。截止2023年底，全国碳市场第二履约周期（2021~2022年度）共纳入发电行业企业2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上，是全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。 经过三年的运行，我国全国碳市场已经建立了一套较为完备的运行机制框架，出台了一系列注册登记、排放核算、报告、核查、配额分配、配额交易、配额清缴等涉及碳排放权交易的制度文件，初步形成了拥有行政法规、部门规章、标准规范以及注册登记机构和交易机构业务规则组成的全国碳排放权交易市场法律制度体系和工作机制。目前全国碳市场已经建成了“一网、两机构、三平台”的基础设施支撑体系。“一网”即“全国碳市场信息网”，负责集中发布全国碳市场权威信息资讯；“两机构”即全国碳排放权注册登记机构和交易机构，负责配额登记、发放、清缴、交易等相关工作管理；“三平台”即全国碳排放权注册登记系统、交易系统、管理平台，实现全业务管理环节在线化、全流程数据集中化。随着全国碳市场最重要的行政法规——《碳排放权交易管理暂行条例》（国令第775号）于今年5月1日正式施行，全国碳市场进入一个新的发展阶段。短期来看，全国碳市场的最重要工作是纳入更多重点排放行业。2024年《政府工作报告》提出，2024年将扩大全国碳市场行业覆盖范围。 在今年9月7日召开的“2024年全球能源转型大会”上，生态环境部部长黄润秋提到，到今年年底，全国碳排放权交易市场除了现有的电力行业以外，还将纳入钢铁、水泥、铝冶炼等重点排放行业。而随着《工作方案》的出台，全国碳市场加速推进上述三个行业纳入全国碳市场的准备工作。 二、重点内容解读 根据《<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）>编制说明》（以下简称《编制说明》），生态环境部围绕扩围工作，对钢铁、建材、有色金属、石化、化工、造纸和航空等重点行业纳入碳市场的成熟程度进行全面评估。根据评估结果，确定建材（水泥）、钢铁、有色金属（电解铝）行业基础条件成熟，可优先纳入全国碳市场管控范围。具体来说，水泥、钢铁、电解铝这三个行业数据统计基础较好，存在碳排放量大、产能过剩的特点，同时面临欧盟碳边境调节机制的管控。在纳入上述三个行业后，预计将新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨，全国碳市场（含四个重点控排行业）覆盖温室气体排放总量将占全国排放总量的约60%。 下文将对《工作方案》中的部分重点内容进行解读。 2.1 实施阶段 《工作方案》将按照“边实施、边完善”的工作思路，分为“启动实施阶段”和“深化完善阶段”两个阶段完成水泥、钢铁、电解铝行业的纳入工作。具体来说： （1）启动实施阶段（2024—2026年）。该阶段以“以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育市场主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作”。 （2）深化完善阶段（2027年—）。该阶段工作包括完善政策法规体系，提升碳排放数据质量，建立更为科学精准、预期明确、公开透明、适度收紧的配额分配机制。 由此可知，若水泥、钢铁、电解铝行业如期在2025年底前完成首次履约，则最晚需要在2025年中旬完成重点企业名单和2024年度碳排放量的确认工作，并完成配额的基本分配。因此，留给相关机构和潜在纳入重点排放单位的时间比较紧张，应尽快完成相关研究和准备工作。 2.2 覆盖范围 《工作方案》明确水泥、钢铁、电解铝行业企业全国碳市场纳入门槛，即“水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理”。相比于生态环境部于2023年10月18日发布的《关于做好2023-2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》（环办气候函〔2023〕332号），《工作方案》对纳入企业门槛有较大调整，即只考虑水泥、钢铁、电解铝行业企业的直接排放（即范围一排放，包含固定燃烧排放、移动燃烧排放、无组织排放和过程排放），且直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量水平。尽管减少了企业间接排放部分的温室气体数量，但是由于水泥、钢铁、电解铝排放量较大，因此对最终纳入管控名单的企业数量影响有限。 同时，上述纳入条件的修改也反映出另一问题，即后续水泥、钢铁、电解铝行业企业在核算温室气体排放的时可能只核算直接排放，而不考虑间接排放。根据《编制说明》，“在排放范围方面，考虑到与国际碳市场规则对接，水泥、钢铁、电解铝行业均仅管控因使用化石能源等直接产生的温室气体排放”。由此可知，这样做既为了与国际碳市场衔接，也简化了数据监测报送，减轻了核算核查工作难度，有利于在行业扩围初期工作的开展，且有利于在前期统一全国碳市场履约边界。若后续相关企业按照该方法进行温室气体排放核算，则前期发布的《企业温室气体排放核算与报告指南 铝冶炼行业（征求意见稿）》（环办便函〔2024〕86号）和《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产（征求意见稿）》（环办便函〔2024〕102号）在正式发布前存在较大程度修改可能。 事实上，在我国碳定价机制尚未健全的情况下，仅考虑直接排放有利于促进各行业之间的公平。若仍然将间接排放纳入，根据《企业温室气体排放核算与报告指南 铝冶炼行业（征求意见稿）》（环办便函〔2024〕86号）和《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产（征求意见稿）》（环办便函〔2024〕102号），水泥和电解铝行业企业通过市场化交易购入使用的非化石能源电力消费量对应的排放量计为0。根据全国碳市场8月30日收盘价92.27元/吨，每兆瓦时火电的碳排放成本为54.82元/MWh。参考北京电力交易中心庞博的《我国绿色电力市场建设实践及有关思考》，绿电相对于中长期市场均价的溢价为21~106元/MWh。若企业购买绿电价格低于配额碳价，则企业可以通过购买绿电降低碳排放，将盈余配额拿到全国碳市场售卖，以获得更好回报。若如此，则不利于行业间公平。待后续碳价—电价传导机制通畅后，可考虑将间接排放纳入，以促进减排。 若只对扩围行业的直接排放进行管控，可能将在一定程度上限制碳市场机制促进重点排放单位开展节能减排工作的效果。原因是相关企业在生产过程中有大量用电设备，电能消耗十分巨大，特别是电解铝行业，其生产过程中产生的一半以上的碳排放来自电能消耗。因此，若在较长一段时间内不考虑对间接排放的管控，则后续可能采取行政手段来开展对间接排放的管控。 2.3 核算核查 在碳排放核算与核查方面，《工作方案》共提出三项主要任务：制定核算报告和核查技术规范、组织开展月度存证和组织开展年度报告核查。结合第五部分中“强化能力建设”和“强化监督执法”，由此可见，不断提升数据质量依然是全国碳市场现阶段的工作重点之一。主要内容如下。 （1）制定核算报告和核查技术规范 根据《工作方案》，将由生态环境部根据三个行业的特点制定对应的核算指南，进一步细化各行业计算公式、参数监测方法、缺省值选用等。根据已发布的发电行业核算指南、铝冶炼和水泥熟料核算指南征求意见稿、《关于公开征求<2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案（征求意见稿）>意见的通知》（环办便函〔2024〕216号）等文件编制思路和修订趋势，可知生态环境部为有效提升数据质量，减少人为因素导致的数据不确定性，对数据实施分级分类管理。具体来说，对于可以实测且能确保实测结果精度较高的数据，要求进行实测，并给出了严格且细致的数据监测方法，如燃料的消耗量、低位发热值等数据；而对于开展实测难度较大且易引发数据质量风险的数据，则给出缺省值，如燃煤氧化率、熟料对应过程排放因子等。此外，核算指南将不断合理优化数据，减少复杂计算参数，例如将发电行业碳排放核算公式从27个减少至12个，将“供电量”“供热比”等需要复杂计算的参数，替换为可直接计量的“发电量”“供热量”等直接计量数据。 在数据监测中，《工作方案》特别强调了“逐步推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的高质量实测”。因此，相关企业要加强对燃料和原辅材料的监测。例如燃料元素含碳量需要定期检测，且检测机构需要通过CMA（检验检测机构资质认定）认定或CNAS（中国合格评定国家认可委员会）的认可。 另外需要注意的一点是，《工作方案》提出“探索开展碳排放在线监测”。根据《全国碳市场发展报告（2024）》的介绍，从2021年以来，已经在火电、钢铁、水泥等重点行业组织开展碳监测评估试点，探索开展烟气二氧化碳排放自动监测技术应用。2024年8月8日，国家发展改革委、市场监管总局和生态环境部联合发布《关于进一步强化碳达峰碳中和标准计量体系建设行动方案（2024—2025年）的通知》（发改环资〔2024〕1046号），文中多处提出加快提升监测技术能力。结合前文中《工作方案》只提到直接排放，因此远期来看，相关行业有望加快安装在线监测设备以实现碳排放在线监测。通过在线监测结果，实现核算结果的交叉认证，以进一步保证碳市场相关数据质量。 （2）组织开展月度存证 《工作方案》提出，“对关键参数进行月度存证，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送”。因此，未来这三个行业也将按照电力行业的要求，每月在全国碳市场管理平台上完成数据填报。根据《全国碳市场发展报告（2024）》的介绍，全国碳市场管理平台是服务于碳排放数据管理、质量监管、核查管理等全业务全流程的一体化管理平台。通过运用大数据等信息化手段，对碳排放及相关参数异常数据实现自动识别校验，对存疑数据进行预警提示，实现了碳排放管理重点环节的数字化、智能化。 下一步，生态环境部将进一步升级全国碳市场管理平台，各级生态环境主管部门将借助全国碳市场管理平台，通过实施“国家—省—市”三级数据质量审核，加强对数据质量的管理，特别是对化石能源消费量等关键参数进行严格把关。 2.4 配额分配 在配额管理方面，《工作方案》提出两项主要任务：（1）制定年度配额总量和分配方案；（2）开展配额发放、清缴、交易。其主要内容如下。 （1）分配方式 配额采取免费分配方式，并对配额总量不进行限制。水泥、钢铁、电解铝三个行业的配额分配采用强度控制思路，即根据企业产量确定企业最终获得配额数量，产出越多，则配额数量越多。《编制说明》提到，“采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理”。《编制说明》并未对绩效评价法进行解释说明，结合后文，我们推断绩效评价法可能类似历史强度法，即根据重点排放单位过往3~5年的碳排放表现所计算得出的历史平均碳排放强度，并基于该数据给企业核定配额数量。对此，需要等待后续相关配额分配方案正式出台以明确。而到深化完善阶段，配额分配方式将由绩效评价法转变为基准法，即按照全行业的平均值，分类进行设定。 （2）履约要求 水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位需按年度向所在省级生态环境主管部门足额清缴其碳排放配额。可参考《关于公开征求<2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案（征求意见稿）>意见的通知》（环办便函〔2024〕216号）中对电力行业重点排放单位的要求，每年完成上一年度的履约工作。对水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位来说，首次履约截止日期为2025年底，需要完成2024年度的碳排放履约工作。参与全国碳市场的重点排放单位将不再参加地方碳市场的履约交易。 （3）配额盈亏 在配额盈亏数量方面，《工作方案》提出，“在启动实施阶段，基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配，将企业配额盈缺率控制在较小范围内”。根据《编制说明》的进一步说明，扩容的三个行业将是“体验期”式的试验期定位，因此在启动实施阶段，配额分配方案在制定时，既不会让配额有盈余的企业有较多配额剩余，也不会让配额有缺口的企业有较多短缺。此举是让扩容行业的重点排放单位更多地感受和熟悉全国碳市场的运作方式和交易履约规则。但是在深化完善阶段，配额分配方式转变为基准法，因此对于行业落后企业，其配额将存在较大缺口。在配额逐步收紧的机制下，相关企业将面临更加严峻的履约压力。考虑到深化完善阶段从2027年开始，相关企业也有必要加快行业研究，对标先进生产水平，逐步开展节能减排工作。 三、下一步工作建议 根据《编制说明》的介绍，生态环境部已经开展了水泥、钢铁、电解铝行业扩围的数据基础、制度基础和硬件基础等相关工作，目前各项准备工作已基本就绪。下一步，需要相关主管机构从以下方面加快相关工作。 （1）尽快出台碳排放核算技术规范 生态环境部已于今年3月和4月分布发布了《企业温室气体排放核算与报告指南 铝冶炼行业（征求意见稿）》（环办便函〔2024〕86号）和《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产（征求意见稿）》（环办便函〔2024〕102号）。下一步，生态环境部将根据《工作方案》最新要求，逐步发布电解铝、水泥和钢铁行业的正式核算指南，明确间接排放的核算管理要求，以帮助企业尽早核算确认自身排放量。 （2）尽快出台配额分配方案 一方面，生态环境部应尽快发布钢铁、水泥、电解铝三个行业的配额分配方案的征求意见稿，以帮助相关行业企业建立基本的配额分配预期，尽早制定配额交易履约制度和策略。另一方面，生态环境部要做好不同行业的配额分配方案的衔接，并同时考虑到社会经济发展现状。对于前者来说，由于不同行业减排成本不同，因此需要考虑不同行业之间配额基准松紧情况。对于后者来说，过紧的配额将会显著增加运营成本，使得企业陷入经营困难，这既会影响整体经济发展，也会将相关压力转嫁到企业员工上，导致相关群体的经济负担，可能会引发社会不满和反对，削弱公众对碳减排政策的支持。因此，在制定配额分配方案时需慎之又慎。 （3）加强能力建设 尽管全国碳市场已上线运营三年，但是更多企业对于碳市场的理解仍然十分有限。因此各地生态环境主管部门应积极组织培训，对重点排放单位和相关机构做好政策宣贯和解读。同时，应组织专家和相关人员及时解答各类疑难问题，并制作相关技术答疑手册，以统一多方理解和认识，确保结果统一可比。 对于其他机构来说，此番碳市场扩容将是业务扩展的良好机遇，可为即将纳入碳市场的重点排放单位提供如下产品和服务：（1）碳排放管理咨询；（2）碳资产管理交易咨询；（3）数据监测仪器；（4）检验和检定服务；（5）数字化产品与服务；（6）短期资金融通；（7）节能改造；（8）碳金融产品开发等。 注： [1] 资料来源：关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》意见的函，生态环境部[EB/OL]，2024/09/09[2024/09/09] https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202409/t20240909_1085452.html ★ 点击图片购买 “兴业研究系列丛书” ★

点此查看微信公众号原文全部内容>>

大部分微信公众号研报本站已有pdf详细完整版：https://www.wkzk.com/report/（可搜索研报标题关键词或机构名称查询原报告）