对财政和债务压力,地方政府怎么说?

（以下内容从天风证券《对财政和债务压力,地方政府怎么说?》研报附件原文摘录）
　　【天风研究·固收】 孙彬彬/孟万林 摘要 结合近期各省2023年财政审计报告和2024上半年预算执行情况报告，我们关注以下问题： （1）审计报告发现哪些问题？ 专项债募集资金闲置的问题最为突出，其次是不符合专项债券发行条件违规申报，违规使用债券资金的问题也比较多。 部分地方仍存在违规化债，比如吉林和湖南存在违规挪用专项债券资金用于偿还债务的情形，湖南审计中披露“包装文旅项目发行政府专项债券，主要用于融资平台还本付息”。 增发国债也出现了资金闲置的问题。 审计报告指出仍有无法有效压降财政暂付款的地区。比如云南2023年10月底财政暂付款达125.35亿元，直接占用大量国库资金，导致财政支付风险。 截至8月16日，今年有9个地区的审计报告对债务风险有正向评价，债务风险正向评价的地区数量较多。多地的债务风险缓释已出现一定成效。 （2）今年上半年预算执行情况如何？ 部分地方反映财政收支运行遇到一些困难，主要原因涉及土地和房地产市场、税收收入增长压力、土地出让金收入下滑、“三保”支出和刚性支出有增无减等。 从2024年上半年预算收入执行情况来看，部分地区进度未实现过半，后续实现全年收入预期目标压力可能较大。 对于如何应对债务风险，深入贯彻一揽子化债方案仍是各省主线。 总体来看，今年上半年多地财政收支存在较大压力。但在中央和地方的化债政策持续加码下，我们认为地方的债务管理或仍有一定保障。 近期，各省2023年财政审计报告和2024上半年预算执行情况报告相继公布。截至8月16日，已有21个省级行政区公布了财政审计报告，16个省级行政区公布了2024上半年预算执行情况报告。那么各省财政审计报告反映了哪些地方政府债务问题？其中债务表述有哪些变化？今年各省上半年预算执行情况报告又反映了哪些最新动向？各省财政和债务压力如何？我们分别进行了梳理，供市场参考。 1.地方审计报告说了哪些债务问题？ 我们重点关注审计过程中涉及的地方债务情况。 作为发挥政府投资带动作用的一项重要手段，专项债一直是各地审计报告关注的重点内容。此外，我们注意到部分地区审计还披露了一些地方使用去年底增发的1万亿元国债的使用情况。 专项债管理有哪些问题？ 在已公布财政审计报告的省市中，有相当比例的地方都出现了专项债的管理问题。其中专项债募集资金闲置的问题最为突出，其次是不符合专项债券发行条件违规申报，违规使用债券资金的问题也比较多。 具体来看，河北、广东、湖北等地专项债资金闲置涉及金额较大，分别闲置资金110.4亿元、59.8亿元和20.9亿元；违规使用债券资金方面，广东和北京分别涉及金额66.2亿元和47.9亿元。此外部分地方仍存在违规化债，比如吉林和湖南存在违规挪用专项债券资金用于偿还债务的情形。违规申报专项债涉及金额相对不大，湖南审计中披露“包装文旅项目发行政府专项债券，主要用于融资平台还本付息”。 综合各地审计报告，项目前期准备不足是造成资金闲置的主要原因。 专项债闲置可能增加资金成本。 专项债资金闲置后，除了导致原本的投资目标无法实现，地方政府还需为这笔资金支付利息。以湖北为例，审计披露“20.88亿元债券资金闲置，增加资金成本2517.52万元”。 项目实际收益不及预期，会加重地方政府的债务负担，提高债务风险。 比如宁夏审计披露“全区27个市、县（区）实施的242个专项债券项目，收益与融资自求平衡方案预测2023年底实现收入121亿元，实际无收益，无法依靠项目收益还本付息，财政支出压力大”。河北审计表示“部分专项债券项目未产生预期效益，市县债券还本付息面临压力。2022和2023年，分别有13个县和12个县的基金预算收入和再融资债券额度不足以覆盖专项债券还本付息”。 有的地方拿到专项债资金后，并没有用于对应的项目，而是违规挪作他用。部分地方仍存在违规化债。 比如吉林审计披露“3市县挪用专项债券18.34亿元，用于‘三保’、偿还债务等支出”。湖南审计披露“部分市县挤占挪用专项债券资金，用于偿还债务或其他项目支出”、“包装文旅项目发行政府专项债券，主要用于融资平台还本付息”。 审计披露的增发国债的使用情况？ 2023年10月24日，中央宣布增发1万亿国债，发行国债募集资金全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。 与专项债相似，资金闲置在增发国债中也是一个备受关注的问题。 项目前期准备不充分，影响按期开工和后续建设进度，直接导致了增发国债资金的闲置。除了增发国债资金闲置问题外，山东审计报告还指出，当地一些增发国债项目绩效管理不规范。4县6个项目未设定绩效目标或绩效目标编制不细化不量化，涉及国债资金6.35亿元。 拖欠款项情况如何？ 拖欠款项是2023年重点审计事项。国家审计署在地方债务管理问题中特别提到了政府拖欠账款问题：“5个地区新增拖欠69.5亿元”。 政府拖欠企业账款也是中央一直关注的问题，2023年9月份国务院审议通过了《清理拖欠企业账款专项行动方案》，“省级政府要对本地区清欠工作负总责，抓紧解决政府拖欠企业账款问题”。去年10月份内蒙古发行的3期地方政府再融资一般债，合计规模663.2亿元，债券募集资金用途用于偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。 财政暂付款情况如何？ 财政暂付款一般是财政部门临时出借给预算单位的资金，按规定不得长期挂账，应及时清理结算。2018 年财政部发布《关于严格规范地方财政暂付性款项管理的通知》，要求严格控制暂付款增量，并要求2018年底前形成的暂付款项原则上应在2023年底前消化完毕。 2023年6月26日审计署第一次在年度审计报告中提及财政暂付款，审计报告中提到，截至2022年年末，54个地区财政暂付款余额达到1481.39亿元，比上年增加83.63亿元。2024年审计署未提及暂付款。那么今年各地审计报告对暂付款情况如何表述？ 财政暂付款的存在是普遍现象，清理财政暂付款也是各地财政的常规工作。多地的财政暂付款余额并不高，但仍有无法有效压降财政暂付款的地区。比如云南2023年10月底财政暂付款达125.35亿元，直接占用大量国库资金，导致财政支付风险。河北审计报告也披露了“6个市本级及60个县暂付款累计余额超过一般公共预算和政府性基金预算支出之和10%的控制线”。 2.地方财政和债务压力如何体现？ 2.1. 审计报告怎么说？ 截至8月16日，今年有9个地区的审计报告对债务风险有正向评价，债务风险正向评价的地区数量较多。 在审计报告对债务风险有评价的地区中，可以看到吉林、湖北、内蒙古的化债成绩突出，吉林表示“超额完成年度化债任务”。湖北表示“主动偿还比例和规模均居全国前列、中部第一”。内蒙古表示“无分歧政府拖欠企业账款清零”。 海南则表示“债务风险管控有待加强”。甘肃披露“个别市县隐性债务管理不到位，2个市少报漏报政府隐性债务3383.12万元”。 总体来看，2023年全国各地化债目标的完成度尚可，多地的债务风险缓释已出现一定成效。 2.2. 预算执行报告怎么说？ 截至8月16日，从已公开上半年预算执行报告来看，部分地方反映财政收支运行遇到一些困难，主要原因涉及土地和房地产市场持续低迷、税收收入增长面临较大困难、土地出让金收入持续走低、“三保”支出和刚性支出有增无减等。 比如，江苏省上半年预算执行报告指出，“一般公共预算收入有一定增收，但难以弥补土地出让收入大幅减收形成的缺口，市县综合财力总体下降，进一步加大了财政收支平衡和偿债化债的双重压力，收支矛盾突出的困难仍在加深。” 部分地区还提及债务还本付息压力加大了财政运行压力。比如，江西省上半年预算执行报告指出，“全省政府债券处于还本付息高峰期，化解存量隐性债务任务较重，防范化解地方债务风险的任务艰巨。” 2.3. 上半年财政收支数据表现如何？ 从2024年上半年预算收入执行情况来看，贵州、广东、云南、青海、湖北、山西未实现过半。整体来看，后续实现全年收入预期目标压力较大。 如果根据各省上半年的一般公共预算收入和支出数据计算，今年上半年31个省市中仅上海市小幅盈余456亿元，其他地区均存在财政收支缺口，湖南省、河南省、四川省的财政收支压力最大，缺口达到2500亿以上。 市场多以财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）衡量地方财政创收能力与中央支持力度。财政自给率越高，地方财政创造能力越强。财政自给率越低，中央对于地方的支持力度越强。 2024年上半年，财政自给率高于50%的省市有上海、浙江、江苏、广东、北京、福建、天津、山东、山西、内蒙、河北、辽宁12个省市。财政自给率较低的省市有广西、宁夏、吉林、黑龙江、甘肃、青海、西藏，财政自给率均在30%及以下。大多数省市财政自给率不超过50%，对于中央补贴的依赖性较强。 从上半年一般公共预算收入同比增速来看，31个省市中西藏、重庆、新疆、吉林收入增长表现较好，分别同比上涨19.5%、12.2%、11.7%和11.0%；安徽、浙江、广东、江西、云南等10个省市呈现负增长。河南、广西、青海、山西的下滑幅度最大，分别同比下降5.0%、6.1%、6.3%和10.9%。部分地区财政收入增长上行略显吃力。 2.3. 上半年财政收支数据表现如何？ 对于债务风险，深入贯彻一揽子化债方案仍是主线。 具体来看，黑龙江省提出“运用债务置换、金融支持融资平台债务化解”；河南省提出“持续压减融资平台数量，分类推进改革转型”； 此外，江苏省作为债务大省，在化债方案的出台上，更加细致。提出“省负总责、市县尽全力化债”原则，组织编制涵盖法定债务、地方政府隐性债务、融资平台经营性债务风险防控的一整套化债方案，上报国务院并获得了批复。 3.未来会有特殊新增专项债吗？ 今年以来，专项债发行节奏偏慢，1-7月新增专项债发行规模仅为去年同期的71.1%，仅占全年新增专项债限额的45.5%。 在当前专项债募集资金闲置问题突出，以及部分地区新建政府投资项目被严格控制的背景之下。未来新增专项债会出现特殊用途吗？ 6月19日河南省财政厅披露文件，计划发行政府专项债券(十六期)规模520亿元，期限10年，未同步披露“一案两书”。披露的联合资信出具的信用评级报告显示，本期债项募集资金全部用于化解存量债务。但最新评级报告相关内容已经过调整，“化解存量债务”的表述被删除，改为了“本期债项募集资金用于下表所列项目”。 我们当时对这一变化进行了分析，认为这些未披露“一案两书”的专项债资金用途上可能的确异于普通项目。具体可以查阅我们前次发布的报告《关于地方债的几个细节》（2024-06-25）。 今年以来，未披露“一案两书”的特殊新增专项债规模合计3114.2亿元，涉及地区河南、新疆、陕西、吉林、江苏多地。其中发行规模靠前的地区为新疆（632亿）、河南（520亿）、陕西（501亿）和江苏（400亿）。 7月8日安徽省淮南市潘集区政府公布《潘集区1-6月份财政运行情况报告》，报告指出当地全年“三保”支出、企业历史欠款、乡村振兴、债务还本付息、PPP项目还本付息及运维等刚性支出加大，预计全年资金缺口达3亿元以上，财政收支矛盾进一步增大。 我们注意到潘集区政府在下一步工作打算中表示：“积极汇报对接市财政局债务科，掌握最新债券项目申报政策，争取专项债券资金额度置换我区存量隐性债务。按照市局要求时间节点，进一步调整完善申报资料，作出书面承诺，及时录入地方债务系统，做到‘应报尽报’，争取更多置换债券资金。” 我们认为，未来可以持续关注各省市未同步披露“一案两书”的新增专项债发行情况，对于这类“特殊新增专项债”，发行规模越大，或说明地区获得的可以用来置换存量债务的额度越多。 4.小结 结合近期各省2023年财政审计报告和2024上半年预算执行情况报告，我们关注以下问题： （1）审计报告发现哪些问题？ 专项债募集资金闲置的问题最为突出，其次是不符合专项债券发行条件违规申报，违规使用债券资金的问题也比较多。 部分地方仍存在违规化债，比如吉林和湖南存在违规挪用专项债券资金用于偿还债务的情形，湖南审计中披露“包装文旅项目发行政府专项债券，主要用于融资平台还本付息”。 增发国债也出现了资金闲置的问题。 审计报告指出仍有无法有效压降财政暂付款的地区。比如云南2023年10月底财政暂付款达125.35亿元，直接占用大量国库资金，导致财政支付风险。 截至8月16日，今年有9个地区的审计报告对债务风险有正向评价，债务风险正向评价的地区数量较多。多地的债务风险缓释已出现一定成效。 （2）今年上半年预算执行情况如何？ 部分地方反映财政收支运行遇到一些困难，主要原因涉及土地和房地产市场、税收收入增长压力、土地出让金收入下滑、“三保”支出和刚性支出有增无减等。 从2024年上半年预算收入执行情况来看，部分地区进度未实现过半，后续实现全年收入预期目标压力可能较大。 对于如何应对债务风险，深入贯彻一揽子化债方案仍是各省主线。 总体来看，今年上半年多地财政收支存在较大压力。但在中央和地方的化债政策持续加码下，我们认为地方的债务管理或仍有一定保障。 风险提示 1、财政政策和宏观经济政策变动超预期，可能会影响化债走势和相关政策的出台； 2、各省审计报告和上半年预算执行情况报告相关内容的梳理或有遗漏; 3、新增专项债发行计划整理或有遗漏。 - END - 证券研究报告：《 对财政和债务压力，地方政府怎么说？ 》 对外发布时间：2024年8月20日 报告发布机构：天风证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格） 本报告分析师： 孙彬彬 SAC 执业证书编号：S1110516090003 孟万林 SAC 执业证书编号：S1110521060003

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