【长江宏观于博团队 · 深度】从中美日国际比较看财税改革方向

（以下内容从长江证券《【长江宏观于博团队 · 深度】从中美日国际比较看财税改革方向》研报附件原文摘录）
　　作者：于博 宋筱筱 蒋佳榛 核心观点 本篇报告为“财税改革与二次分配系列”的第一篇。我们从国际视角出发，对比中美日三国，分析未来财税改革的潜在脉络。一是，完善政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。二是，在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构。三是，进一步理顺中央和地方的收入、支出划分。化解地方财政困境，或有开源、节流两大方向，其中，开源主要包括调整现行税种的央地分配比例、完善地方税收体系、提高直接税比重等措施，节流则主要包括进一步完善过紧日子制度机制、减少并规范中央与地方共同财政事权等措施。 摘要 财税改革或是三中全会关键之一 2023年中央经济工作会议、2024年政府工作报告均提出“要谋划新一轮财税体制改革”。上一轮财税体制改革可以追溯至十八届三中全会，包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等三个方面，从后续政策落地情况来看，大多数改革要求得到了较好的落实，比如推行“营改增”、增值税税率下调，环境保护税法、资源税法通过实行等，但也有部分改革要求仍待进一步推进，比如完善地方税体系、逐步提高直接税比重，加快房地产税立法并适时推进改革等。本次三中全会以进一步全面深化改革、推进中国式现代化为主题，或对新一轮财税体制改革的方向做出指引。本篇报告作为“财税改革与二次分配系列”的第一篇，我们从国际视角出发，对比中美日三国，分析未来财税改革的潜在脉络。 中美日的财政预算结构有何不同 我国的政府预算体系涉及“四本账”，税收收入以流转税为主。从收入构成来看，税收收入约占我国一般公共预算收入的84%，其中国内增值税（38%）、企业所得税（23%）、国内消费税（9%）、个人所得税（8%）等四大税种又约占全部税收的八成。从央地关系来看，四大税种中，消费税为中央独享税，企业及个人所得税中央约占60%，国内增值税则为央地五五分成。 美国的政府预算只有一本账，税收收入以直接税为主。从收入构成来看，税收收入（不含社保税）约占美国经常性收入70%，其中个人所得税（52%）、财产税（13%）、销售税（11%）、企业所得税（11%）、消费税（6%）合计占税收总收入的94%。从央地关系来看，个人、企业所得税主要由中央收取，而消费税主要由地方收取，销售税、财产税则全部由地方征收。 日本的政府预算可以分为三大类，税收收入以直接税为主。从收入构成来看，租税收入（50%）、债务收入（21%）是日本一般会计的主要收入来源，其中税收主要由个人所得税（27%，2024年预算口径，下同）、法人所得税（24%）、广义消费税（35%）、资产税（14%）等构成。从央地关系来看，法人、个人所得税以及消费税主要由中央收取，地方则主要征收资产税。 未来财税改革的可能方向有哪些 通过分析我国的财政现状以及中美日政府预算结构，未来我国的财税改革或聚焦以下三点： 1）完善政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。2023年末我国显性政府杠杆率水平已达56%，2024年末或将突破60%，面对60%的国际警戒线约束，未来我国政府杠杆率将何去何从，成为市场关注重点。对比美国、日本，其政府杠杆率较早便已突破60%，且从央地结构来看，我国的中央政府杠杆率仅有24%，远低于美国、日本的120%、224%，而我国地方政府杠杆率水平相对较高，考虑隐债后或将达到83%左右，美国、日本则仅有14%、26%。 2）在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构。近年来由于减税降费的实行，2023年我国税收/GDP的比值下降至15%左右，低于美、日水平，但考虑卖地收入后，该比值上升至20%左右，与美、日水平已基本相当，整体来看我国宏观税负水平其实不低，但目前我国面临着卖地收入下滑、税收增速放缓的现状，如何在保持宏观税负基本稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构或是未来财税改革的重点方向之一。 3）进一步理顺中央和地方的收入、支出划分。近年来受房地产市场调整影响，地方财政面临收入下滑的问题，但地方政府仍是主要支出主体，且面临较大的债务付息压力，或需进一步理顺央地财权、事权之间的关系。化解地方财政困境，或有开源、节流两个方向。 开源，即拓宽收入来源，包括：①在现行税制基础上，调整央地分配比例。营改增之前，营业税属于地方税种，增值税则按照75:25进行央地分配，营改增之后，实施增值税五五分享改革。当下地方卖地收入下滑，流转税中还有可能进行央地分配调整的是消费税，《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》也提出要将消费税“稳步下划地方”，而参考美日经验，消费税均有部分分配给地方。②完善地方税收体系、提高直接税比重。目前我国直接税比重仍低于美国、日本，主要是财产税收入占比较少，财产税则是美国、日本地方政府的主要税收来源。此外，扩大所得税综合征收范围亦是提高直接税比重的方式之一。 节流，即减少财政支出，包括：①进一步完善过紧日子制度机制，严格控制一般性支出，强化“三公”经费管理。②减少并规范中央与地方共同财政事权，逐步将基本公共服务方面的支出确定或上划为中央的财政事权，将一些可由市场调节或社会提供的事务交由市场完成。考虑到目前中央对地方转移支付的规模已与中央本级收入基本相当，未来若中央财权下划至地方，而中央事权责任又相应增加，中央或需要进一步增加发债规模。 目录 1. 财税改革或是三中全会关键之一 2. 中美日的财政预算结构有何不同 2.1 中国：涉及四本账，间接税为主 2.2 美国：仅有一本账，直接税为主 2.3 日本：涉及三本账，直接税为主 3. 未来财税改革的可能方向有哪些 以下是正文 财税改革或是三中全会关键之一 三中全会聚焦改革，但历次侧重点有所不同。自十一届三中全会做出把工作重点转移到社会主义现代化建设和实行改革开发的决定以来，改革便成为了历次三中全会的重要底色，但由于历年经济环境的不同，历次改革侧重点有所不同，主要包括：1）对社会主义市场经济体制的改革，如十二届、十四届、十六届三中全会；2）对农业和农村工作的改革，如十五届、十七届三中全会；3）十三届三中全会关注价格、工资改革，十九届三中全会则关注党和国家机构改革；4）十八届三中全会则从全面深化改革出发，聚焦领域更为多元，本次二十届三中全会则将重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。 与十八届三中全会较为类似，二十届三中全会的改革重点或同样涉及多领域，以进一步全面深化、推进中国式现代化为主题。十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），《决定》对经济制度、市场体系、政府智能、财税体制等15大领域的改革作出系统部署。《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《决定》要求，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。 以财税体制改革为例，《决定》中提出的各项改革要点得到后续政策的较好落实。十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中《决定》中的“深化财税体制改革”章节从预算管理制度、税收制度、央地关系等三方面，对我国的财税体制改革做出全面的规划，随后相关政策相继出台，例如2014年以来，关于增值税、消费税、个人所得税、资源税、环境保护税等税制改革均有相关政策落地，总体来看，《决定》中提及的各项要求大多得到较好的落实；但也有部分改革要求仍待进一步推进，比如完善地方税体系、逐步提高直接税比重，加快房地产税立法并适时推进改革等。 党的二十届三中全会于今年7月召开，研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。此次三中全会将为全面深化改革提出怎样的指引，未来财税改革又将往何处去？本篇报告作为“财税改革与二次分配系列”的第一篇，我们从国际视角出发，对比中美日三国的政府预算体系，分析此次财税改革的潜在脉络。 中美日的财政预算结构有何不同 中国：涉及四本账，间接税为主 当前，我国的政府财政预算体系共涉及“四本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 从建立时间上来看，“四本账”制度的建立并非一蹴而就，而是根据经济发展状况逐步建立完善的。一般公共预算最早建立；政府性基金预算管理于1997年开始执行、并于2010年开始报送全国人大；国有资本经营预算于2007年开始试点、并于2010年开始报送全国人大；社会保险基金预算则自2010年开始试编、于2013年首次编入预算草案并报送全国人大。 从功能定位上来看，“四本账”的收支对象侧重点各有不同。一般公共预算以税收收入为主，政府性基金预算以非税收入为主体，国有资本经营预算收入主要是国企利润等国有资本经营收入，而社会保险基金预算收入则主要来源于各类社保费。 从账本间关系来看，“四本账”之间既保持了相对独立，同时又做到了相互衔接，一般公共预算便是其相互衔接的关键纽带。其中，第二、三本账与第一本账存在资金的双向流动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”。 一般公共预算、政府性基金预算占大头。从规模体量来看，2023年四本账合计收入约40.6万亿元，其中一般公共预算收入21.7万亿元（53%）、政府性基金收入7.1万亿元（17%）、国有资本经营收入0.7万亿元（2%）、社会保险基金收入11.1万亿元（27%）。由于社保基金不能用于平衡公共财政预算，国有资本经营收入体量较小，我们一般将第一、二本账视为广义财政。 四大税种约占全部税收的八成。2023年全国一般公共预算收入约21.7万亿元，其中税收收入18.1万亿元（83.6%）。从我国税收体系来看，2023年国内增值税、企业所得税、国内消费税、个人所得税分别录得收入6.9万亿元（38%）、4.1万亿元（23%）、1.6万亿元（9%）、1.5万亿元（8%），是我国的主要税收来源，合计占税收总收入的78%。此外，土地和房地产相关税收（契税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税）亦有不小比重，2023年该比值约为10%。 民生、基建类是主要支出投向。从一般公共预算支出投向来看，2023年民生类支出（教育、社保就业、医疗卫生）约占37.7%，为近年来较高水平，基建类支出（农林水、城乡社区、交通运输、节能环保）约占22.7%，最高曾达27.8%（2016年）。此外，近年来我国的国防外交支出占比从2019年的5.3%提升至2023年的6%，债务付息支出也由2009年的2%提升至2023年的4.3%，而一般公共服务支出则呈压降趋势，由2007年的17.1%压缩至2023年的7.7%。 分税制改革后，中央上收财权，但事权仍主要在地方政府。1994年分税制改革后，中央一般预算收入占比从1993年22%提升至1994年的56%，近年来该占比则有所下降，2023年约为46%。但事权并未随财权相应上收，地方政府仍是主要支出主体，21世纪以来该占比更是进一步攀升，2023年地方财政支出的比重约为86%。 第一本账中央收入约占46%，四大税种中，消费税为中央独享，其余则为中央和地方共享、中央约占据一半。从税收的央地分布来看，进出口货物的增值税和消费税、关税、国内消费税以及车辆购置税、船舶吨税为中央独享税，土地和房地产相关税收、车船税、环境保护税、烟税则为地方独享税，其余税种则为央地共享税，其中企业所得税、个人所得税中央约占60%左右，国内增值税则为央地五五分成。 从具体支出领域来看，外交、国防领域支出基本由中央负责，粮油物资管理、债务付息支出中的中央占比分别达到62%、58%，其余领域中央支出占比均不足50%。 美国：仅有一本账，直接税为主 与中国不同，美国只有一本账预算。以联邦政府为例，社保收入与税收收入统一记入一本账预算。拜登政府预期2024财年（2023.10-2024.9）美国联邦收入、支出增速14%、13%，赤字规模则预计将同比增长9.7%。 所得税及销售、消费税是主要税收来源。从美国税收体系来看，2023年美国全国经常性收入约为7.4万亿美元，其中税收合计5.2万亿美元（不含社保税1.8万亿美元）、占比约70%，其中，个人所得税、财产税、销售税、企业所得税、消费税分别录得收入2.7万亿美元（52%）、0.7万亿美元（13%）、0.6万亿美元（11%）、0.6万亿美元（11%）、0.3万亿美元（6%），是美国的主要税收来源，合计占税收总收入的94%。此外，关税占比约有2%，总体规模较小。 健康医疗、收入保障是主要支出，基建支出占比较少。从经常性支出投向来看，2022年健康医疗、收入保障分别支出2.24万亿美元（26%）、2.06万亿美元（24%），是主要支出投向，用于教育、利息的支出占比亦有14%、11%，而用于基建和公用事业的占比则仅有5%。此外，2022年美国的国防支出占比约8%，较2021年有所抬升。 从央地关系来看，所得税主要由中央收取，销售、消费税主要在地方。从税收的央地分布来看，关税、海外税全部由联邦政府征收，个人所得税、企业所得税主要由联邦政府收取（占比分别为81%、70%），而消费税主要由地方收取，销售税、财产税则全部由地方征收。从支出的央地分布来看，国防支出全部由中央负责，社会保障、健康医疗、一般公共服务亦主要由中央负责，而基建、公共安全、教育等事项则主要由地方负责。 日本：涉及三本账，直接税为主 日本的预算可以分为三大类。 一般会计预算：以税收、税外收入、国债收入等为主要财源，满足国家的司法、治安防卫、教育卫生、公共事业、社会福利等方面的支出需要。在日本，通常情况下所讲的预算为一般会计预算。 特别会计预算：也称特别账户预算，是国家在基本事务之外，在经营特定事业或占用、运用特定资金时，为区别于其他一般账目，按规定设置的将特定收入用于特定目的的国家事业项目支出预算，目前日本设有13个特别会计账户科目。有点类似于我国的政府性基金预算。 政府关联机构预算：是指政府相关机构的财务预算。政府关联机构是指依据法律设立的、中央政府提供全部资本金的法人，主要从事事业性项目的经营，或者融资性业务。执行政府关联机构预算的主体主要包括公社、公库和特殊性银行三类机构。 此外，与“一般会计预算”一同提交国会审议的还有“财政投资贷款计划”。 财政投资贷款计划：也称财政投融资，是以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策且形成固定资产为目的，采取投资或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动。财政投融资作为对一般会计预算的补充，被称为日本的“第二预算”。 下面，我们来看下日本中央政府的三本预算截面情况。 1）一般会计预算：日本政府预期令和6年度（2024财年，2024.4-2025.3）中央一般会计收入（不含国债收入）、支出为78.9万亿日元、112.6万亿日元，同比增速0.2%、-1.6%，赤字规模则预计将同比下降0.5%。 2）特别会计预算：2022年日本中央特别会计预算总收入、总支出约444.4万亿日元、429.4万亿日元，盈余15.1万亿日元，其中，国债整理基金、年金、财政投融资是主要构成，2022年其收入分别为235.6万亿日元（53%）、97.2万亿日元（22%）、34.1万亿日元（8%）。 3）政府关联机构预算：2022年日本政府关联机构预算总收入、总支出约9010亿日元、6556亿日元，盈余2454亿日元。 租税、国债是日本一般会计的主要收入来源。2022年日本中央一般会计收入总计约153.7万亿日元，其中租税（含印花税）收入71.1万亿日元（46.3%）、国债收入50.5万亿日元（33%）、往年结余收入24.8万亿日元（16%）、国有资产收入（垄断专营收入+政府利润收入+政府资产清算收入）约占0.31%，其他收入约占5%。 所得税、法人税、消费税是日本中央政府的主要税种。从日本中央政府的税收体系来看，2022年（个人）所得税、法人（所得）税、消费税分别预计录得收入22万亿日元（30%）、14万亿日元（19%）、22万亿日元（30%），是日本中央政府的主要税收来源，合计占租税（含印花税）总收入的79%。 所得税、法人税、消费税是道府县税的主要来源；所得税、资产税则是市町村税的主要来源。从日本地方政府的税收体系来看，道府县税平均占地税的比重约为45%，近两年该比值有所提升。从地税分布来看，道府县税的主要税收来源为道府县民税（2021年占地税比重为13.1%，下为同一口径）、事业税（11.7%）、地方消费税（14.5%）；市町村税的主要税收来源为市町村民税（22.8%）、固定资产税（18.9%）。 社会保障、国债费、转移支付、产业经济是主要支出。2022年日本中央一般会计支出总计约132.4万亿日元，其中用于社会保障支出44.6万亿日元（34%）、国债费支出23.9万亿日元（18%）、转移地方17.6万亿日元（13%）、产业经济13.9万亿日元（10%）。 从央地关系来看，法人及个人所得税、消费税主要由中央收取，资产税主要在地方。从税收的央地分布来看，地方主要征收资产税，法人所得税、消费税中央约占74%，个人所得税中央约占57%。从支出的央地分布来看，地方支出占比较高的主要是与日常生活密切相关的领域，如学校教育、一般行政、司法警察消防、国土开发与保全、卫生费、民生费等，而年金费、防卫费则全部由中央负责。 未来财税改革的可能方向有哪些 方向一：中央政府或将是加杠杆主力。我国中央政府杠杆率水平较低，地方政府杠杆率水平较高。美国、日本均为中央政府是加杠杆主力，2022年美国、日本中央政府杠杆率水平分别达到120%、224%，而2023年我国中央政府杠杆率仅有24%；与之相反的是，我国地方政府杠杆率水平较高，2023年达到32%，若进一步考虑地方隐债的影响，则地方杠杆率水平将进一步攀升至83%左右，而2021年美国、日本地方政府杠杆率水平则仅有14%、26%。 方向二：我国宏观税负水平其实并不低，如何在稳定宏观税负的基础上进一步完善税收制度、优化税制结构是关键。近年来，受减税降费影响，我国宏观税负水平有所走低，2023年，我国税收/GDP的比值为14.4%，低于美国的19%（不含社保税）、日本的20.7%（2022年），但在考虑国有土地使用权出让收入的影响后，2023年我国（税收+卖地收入）/GDP的比值为19%，与美、日水平已基本相当；若进一步考虑社保费收入、卖地收入的影响，则我国广义宏观税负水平与美国基本相当，但低于日本水平。 从中央税收情况来看，1994年分税制改革后，我国中央税收占比大幅提升；近年来，我国中央税收占比与美国基本相当，低于日本水平。2023年，我国中央政府税收/全国税收的比值为52.9%，低于美国的54%（不含社保税）、日本的63.4%（2022年）。 方向三：进一步理顺中央和地方收入划分。以所得税和消费税为例，我国的个人、企业所得税的中央占比低于美国，消费税的中央占比则高于美国。2022年，我国个人所得税的中央占比为60%，高于日本的57%（2021年）、低于美国的81%；我国企业所得税的中央占比为64%，低于日本的72%（2021年）、低于美国的72%（2023年）；我国消费税中央占比为100%，高于日本的77%（2021年）、美国的27%。 方向四：逐步提高直接税比重。近年来，我国直接税占比有所提升，但与美国、日本相比，仍有较大差距。2023年，我国直接税/全国税收的比值为36%，低于美国的78%（2022年），低于日本的66%（2022年）。 方向五：优化支出结构。与美国相比，我国的国防、社保、付息支出占比均低于美国。2023年，我国第一本账的国防支出占比为6%，低于美国的8.4%（2022年），和日本基本持平；我国第一本账的社保支出占比为14.5%，低于美国的23.8%（2022年）、日本的30.6%，但考虑社保基金支出后，我国广义社保支出占比达23.8%，与美国基本相当，但仍低于日本水平；我国第一本账的付息支出占比为4.3%，考虑专项债付息后，广义财政支出中付息支出占比为5.1%，低于美国的11.2%（2022年）、日本的20.1%。 风险提示 1、政策改革力度不及预期：部分财税改革措施或因经济环境、准备工作等原因推进不及预期。 2、改革方向与预期有偏差：国内及海外经济形势发生较大变化，需要解决新的矛盾与问题，改革方向与预期有较大偏差。 研究报告信息 证券研究报告：从中美日国际比较看财税改革方向——财税改革与二次分配系列1 对外发布时间：2024-07-18 研究发布机构：长江证券研究所 参与人员信息： 于博 SAC编号：S0490520090001 SFC编号：BUX667 邮箱：yubo1@cjsc.com.cn 宋筱筱 SAC编号：S0490520080011 邮箱：songxx3@cjsc.com.cn 蒋佳榛 邮箱：jiangjz@cjsc.com.cn 相关链接 2024-07-15 | 脱虚向实——2024年下半年宏观经济与资本市场展望 （长江宏观 于博，宋筱筱，刘承昊，蒋佳榛） 2024-05-24 | 地产新政的能力边界——“洞悉地产周期律”系列之一 （长江宏观 于博，刘承昊） 2024-07-04 | 日本150年财政四部曲之一：内治与外征——大财政系列8（长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛） 2024-03-29 | 央行购债的前世今生——大财政系列7 （长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛） 2024-03-11 | 地方财政：债务与增长的平衡——大财政系列6 （长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛） 2024-02-28 | 美国200年财政三部曲·下：战争危机与福利——大财政系列5 （长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛） 2024-02-27 | 美国200年财政三部曲·中：大小财政的摇摆——大财政系列4 （长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛） 2024-02-26 | 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