审计署报告反映了哪些地方债务问题?

（以下内容从天风证券《审计署报告反映了哪些地方债务问题?》研报附件原文摘录）
　　【天风研究·固收】 孙彬彬/孟万林 摘要 2023审计署公告的审计报告披露了哪些地方债务问题？ 违规举借债务尚未全面停止。审计署反映2023年典型的新增隐性债务方式为通过金交所违规发行融资产品、集资借款。此外，审计署此次还提到了拖欠账款导致的债务风险隐患，典型问题是在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排项目建设。 专项债项目安排不科学，募集资金当年即闲置或被挪用。 部分地方存在违规化债，比如挪用财政补助资金偿还地方政府债务。 从审计报告的过往对比能够看到，政策对于新增隐债、违规化债和闲置挪用专项债资金问题高度关注。 我们认为审计报告与政策导向高度一致，审计的重点也是政策着力的重点，比如全面治理规范各地金交所和治理政府拖欠企业账款。 近期市场关注专项债用于化债的可能性，从审计报告所披露信息观察，政策导向可能还是在于发挥专项债政府投资引导的逆周期杠杆作用。 审计报告客观表现了当前地方债压力依然高企的问题。 对于各地具体债务风险情况，我们结合有关信息整理了2024年以来部分披露了债务风险等级颜色的区域，供市场参考。 2024年6月25日，受国务院委托，审计署侯凯审计长向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 （以下简称审计报告），审计报告反映了哪些地方政府债务问题？有哪些变化？ 1.审计署查出哪些地方政府债务相关问题？ 1.1. 2023年有什么问题？ 违规举借债务尚未全面停止。审计署反映2023年典型的新增隐性债务方式为通过金交所违规发行融资产品、集资借款。此外，审计署此次还提到了拖欠账款导致的债务风险隐患，典型问题是在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排项目建设。 专项债项目安排不科学，募集资金当年即闲置或被挪用。 部分地方存在违规化债，比如挪用财政补助资金偿还地方政府债务。 1.2. 审计关注重点变迁 2018年以来，审计署重点审计的方面主要为预算管理、转移支付和财政支出等方面。2022年审计署重点审计了税务和海关部门组织财政收入、中央预算分配和投资计划管理、中央决算草案编制、对地方财政监管4个方面情况，2023年审计开始特别关注地方债务管理问题。 地方债务管理方面，可以看到审计署2018年起就开始关注隐性债务化解问题： 2018年11个地区有170.78亿元存量隐性债务没有制定化解措施。 2019年有10个地区违规举债或担保83.99亿元。 2022年有49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。 2023年，在“一揽子化债”的背景之下，审计署仍发现24个地区通过金交所新增政府隐性债务112.58亿元。此外，审计署还在地方债务管理问题中特别提到了政府拖欠账款，“5个地区新增拖欠69.5亿元”。 2023年重点关注是金交所违规新增隐债和政府拖欠账款问题。 这与当前全面治理规范各地金交所和密切治理政府拖欠企业账款的措施导向高度相关。 金交所，全称为“金融资产交易所”或“金融资产交易中心”，是由国家金融监管部门或省政府审批通过，开展信贷资产、信托资产登记、转让以及组合金融工具应用、综合金融业务创新的金融资产交易市场。其业务往往涉及非标准化债务融资产品（以下简称非标融资），这些产品因为未在银行间市场及证券交易所市场（经国务院同意设立的交易市场）交易，其发行和销售可能存在一定脱离监管的风险。 早在2020年9月，证监会清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室发布《关于进一步做好金融资产类交易场所清理整顿和风险处置工作的通知》，要求坚决取缔未取得省级政府批文或开业许可及擅自营业的金交所，不再新设金交所，并按照“一省最多一家”的原则压减数量。2023年底，央行发布《中国金融稳定报告（2023）》，其中也明确提出要将稳妥处置金交所、“伪金交所”风险作为“持续清理整顿金融秩序”的工作推进。 在前述政策指引下，今年从3月开始，全国各地已陆续清退当地金交所。3月25日，湖南、辽宁、西安、重庆等4地的地方金融监管部门发布公告，取消各自辖内金交所的业务资质，取消后，4地都将不再有金交所。5月10日，山东、吉林、江西、青岛、深圳等省市地方金融监管部门集中发布公告，宣布取消辖内5家金交所的业务资质。6月21日，天津、山西、黑龙江、河南、广东、海南、厦门、宁波等八地金融管理部门集中公告，宣布取消辖区内8家金交所业务资质。 对于持续关停金交所的原因，我们推测，主要是为了加强金融监管，防范和化解金融风险，还有就是为了规避地方违规举借债务、形成政府隐性债务的问题。 政府拖欠企业账款也是中央一直关注的问题，近几年，我们可以持续关注到中央的相关动作。2018年，“全国共梳理出政府部门和大型国有企业拖欠民营企业、中小企业逾期欠款8900多亿元，截至2019年底约75%已得到清偿，超过原定当年清偿一半以上的目标。”原计划“2020年底前无分歧欠款应清尽清”，但可能略有滞后。2023年9月份国务院审议通过了《清理拖欠企业账款专项行动方案》，“省级政府要对本地区清欠工作负总责，抓紧解决政府拖欠企业账款问题”。去年10月份内蒙古发行的3期地方政府再融资一般债，合计规模663.2亿元，债券募集资金用途用于偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。可以看出特殊再融资债的用途，方向上与此政策也基本一致。 专项债方面，2018年以来审计署主要关注专项债资金闲置问题，2019年起审计开始特别关注新增专项债资金未使用问题。2021年地方政府专项债务管理问题主要是部分地区违规使用专项债券资金或资金闲置问题。2022年开始关注专项债资金违规投向和违规挪用问题。2023年审计特别提到“专项债项目安排不科学”、“专项债项目未发挥政府投资带动放大效应，很少吸引民营资本”。 2023年，国家发展改革委将 283 个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，财政部将 522 个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。 可行性研究报告是专项债项目报送前的准备资料，无立项或可研批复的项目视为不具备发债条件。 专项债券项目，对项目资本金的比例要求是多少？ 根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。电力等其他项目维持20%不变。 结合以上，常规的固定资产投资项目一般要求最低资本金不低于20%。落实合规资本金但资本金比例低于国发〔2015〕51号相关规定的视为不具备发债条件。 专项债项目安排不科学，既浪费了专项债券资源，也削弱了其逆周期调节作用，还增加了融资成本负担。因此近年来政府部门一直在强调，要完善专项债券项目穿透式监测。 2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），里面提出要鼓励金融机构提供专项债券配套融资支持，同时，提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，且主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。这是地方政府专项债券第一次被赋予“用作项目资本金”。 2023年中央经济工作会议强调要“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，一个增量细节是“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”，这一导向可以发挥专项债更大的杠杆效应。 我们认为，专项债如果作为投资项目的部分资本金，可以起到杠杆作用，实现稳定固定资产投资的目标，因此审计署在2023年特别关注了专项债的“放大效应”。 2.如何看待地方政府压力 如何看待审计报告背后暗含的地方政府债务压力？审计报告没有公布涉及审计问题的地区，我们可以通过观察各地方2024年以来各地区政府对债务风险等级的表态和当前的债务压力来回答这个问题。 2.1. 各地债务风险等级如何？ 根据《财政部关于印发地方政府隐性债务风险等级评定办法的通知》，将债务率作为隐性债务风险评定指标，综合评估地方债务规模与其偿债能力匹配情况。全口径综合债务率计算债务率的计算口径为（地方政府债务余额+隐性债务）/综合财力。财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。即：红（债务率≥300%）、橙（200≤债务率<300%）、黄（120≤债务率<200%）、绿（债务率<120%）。 据不完全统计，2024年以来部分披露了债务风险等级颜色的区域如下： 2.2. 当前的债务压力如何？ 对地方政府债务压力，我们一般使用两类衡量指标，一是负债率，即地方政务债务余额/GDP，国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值；二是债务率，即地方政府债务余额/总财力，财政部一般以120%作为衡量压力是否过大的预警线。为反映地方政府自身真实负债水平，我们在债务率的计算也将地方城投有息债务考虑在内，用广义债务率来衡量各地债务水平。广义债务率用（政府债务余额+城投有息债务）/(一般预算收入+政府性基金预算收入)估算。 2023年各地负债率方面，从负债率来看，多数省份地方政府负债率仍处于预警线之下。整体来看，东部省份地方政府负债率要低于中西部省份。而在负债率较高的省份中，青海、贵州、天津、吉林四个省份的负债率已超过60%预警线；此外，海南、黑龙江、甘肃等省份的负债率已逼近60%。 从广义债务率来看，广西广义债务率上升最多，相较2022年上升了167个百分点，其次浙江、山东、安徽、湖南广义债务率上升较多，上升约100个百分点；吉林、西藏则实现了广义债务率较大幅度的下降，这与总财力上升有关。 政府债务持续上升，地方政府压力较大，地方政府债务率超过国际标准。截至2023年末，地方政府债务余额40.74万亿元，加上存量国债29.35万亿元，全国政府债务余额70.08万亿元，2023年GDP126.06万亿元，2023年负债率为55.60%，低于国际通行的60%警戒线，但相比2022年上升5.73%。地方政府债务率为141.15%，国际上通行的标准在100%到120%之间，超过临界值。 如果进一步考虑地方政府的隐性债务，地方政府的债务压力将更大，城投平台的债务中，总还是有部分债务与地方政府有关联。截止2023年底，发债城投平台的有息负债总额达到59.74万亿，尽管增速有所下降，但是绝对规模已经较高。 3.小结 审计署公告的审计报告披露了哪些地方债务问题？ 违规举借债务尚未全面停止。审计署反映2023年典型的新增隐性债务方式为通过金交所违规发行融资产品、集资借款。此外，审计署此次还提到了拖欠账款导致的债务风险隐患，典型问题是在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排项目建设。 专项债项目安排不科学，募集资金当年即闲置或被挪用。 部分地方存在违规化债，比如挪用财政补助资金偿还地方政府债务。 从审计报告的过往对比能够看到，政策对于新增隐债、违规化债和闲置挪用专项债资金问题高度关注。 我们认为审计报告与政策导向高度一致，审计的重点也是政策着力的重点，比如全面治理规范各地金交所和治理政府拖欠企业账款。 近期市场关注专项债用于化债的可能性，从审计报告所披露信息观察，政策导向可能还是在于发挥专项债政府投资引导的逆周期杠杆作用。 审计报告客观表现了当前地方债压力依然高企的问题。 对于各地具体债务风险情况，我们结合有关信息整理了2024年以来部分披露了债务风险等级颜色的区域，供市场参考。 4.风险提示 我们认为以下风险可能会影响本文结论：①数据统计或有遗漏：地区表态债务风险等级情况统计或有遗漏。②宏观环境发生超预期变化，财政政策出现超预期变化。 - END - 证券研究报告：《 审计署报告反映了哪些地方债务问题？ 》 对外发布时间：2024年7月8日 报告发布机构：天风证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格） 本报告分析师： 孙彬彬 SAC 执业证书编号：S1110516090003 孟万林 SAC 执业证书编号：S1110521060003

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