华泰 | 宏观:新一轮税制改革 - 历史经验及国际对比的启示

（以下内容从华泰证券《华泰 | 宏观:新一轮税制改革 - 历史经验及国际对比的启示》研报附件原文摘录）
　　核心观点 财税体制改革研究之一 去年中央经济工作会议、今年政府工作报告、以及今年6月审计署2023年工作报告均提及要谋划新一轮财税体制改革，包括税收制度改革。虽然是“系统性”工程，但市场对消费税、增值税改革的关注度最高。在名义收入及企业盈利增长面临挑战的宏观环境下，需要谨慎平衡财政政策短期逆周期调节的职能和长期可持续的目标。本文回顾国内税制改革历程，结合国际比较，分析新一轮税制改革的政策初衷、潜在方向及可能影响。 1994年实行分税制来，中国先后于2003、2013年进行了两轮税收制度改革。2003-12年，中国对税收体制进行完善，措施包括将设备投资纳入增值税抵扣范围，统一内外资企业所得税税率，数次提高个税起征点、优化税率，扩大消费税税基，建立中央和地方共同负担的出口退税机制，及取消农业税等。2013年来税制改革进一步深化，举措包括营改增、建立综合与分类相结合的个税税制、全面推进资源税改革、及继续完善企业所得税和消费税等。 全国税收占GDP比重经历了“先上后下”两个阶段，2013年以来“营改增”叠加减税减费持续推进，税收占GDP比重和地方税收占比从2013年的18.6%、48.8%下行至2023年的14.4%、47.1%，叠加赤字约束，一定程度上制约财政政策空间。2023年，我国税收占GDP比重基本回到2002年水平，但考虑到20世纪初我国仍存在较大规模非税收入，当前税收占比或低于20世纪初期。横向对比， 2022年中国中央政府税收占GDP比重为7.7%，低于美国的12.2%、德国的11.2%，及巴西的14.7%。同时，地方政府税收主要来自于“生产性收入”，一定程度上导致地方侧重于通过补贴等方式激励产能扩张，不利于全国统一大市场及产能布局优化等中长期目标。 中长期，增加直接税占比有助于扩税基、稳税收。横向比较来看，中国直接税（包括企业所得税、个税等）占全国税收收入的比例偏低，尤其是与居民相关的直接税占比明显偏低。2023年中国直接税占全国税收收入的比例为41.4%，明显低于美国的81.8%、日本的58.4%、以及德国的50.4%。除了中国侧重向企业征税之外，中国与海外主要经济体在主要税种的制度方面也有较大差异，如中国消费税征收环节主要在生产端而非消费端、且税率偏低；海外主要国家增值税税率通常为两档，而中国目前为三档；中国个税的覆盖人群有限、且不包含资本所得（如海外已形成惯例的房产税、资本利得税、遗产税等），同时，中国以个人、而非家庭为纳税主体。 短期内,消费税和增值税可能是新一轮税收体制改革的主要看点，结合目前的宏观环境，加征个人财产性税收的时机尚不成熟。今年3月财政部公布的财政预算草案中，明确表示要“推动消费税改革，完善增值税制度”。其中，消费税改革或将聚焦调整征税范围和税率、适度后移征收环节、收入逐步下移；增值税改革方面，政府或将继续实施增值税留抵退税，将税率从三档简并为两档，继续扩容进项抵扣，并继续规范、清理税收优惠和地方补贴政策。 短期内消费税与增值税改革或有助于调整政府激励机制。消费税征收环节酌情后移、收入分配适度下移或将边际缓解作用地方财政缺口。但中长期看，财税体制改革的范畴和政策目标远远大于消费税和增值税改革。税制改革任重道远，而财税体制改革的范畴更广——仅改革税制可能不足以解决目前中央及地方财政收支缺口和政策效率问题。统筹建立更透明、稳定、可持续的税收体系，并优化中央和地方的财权和事权分配，完善央地转移支付制度和社保体制等均是重要且相关的议题。 风险提示：税收制度改革进度缓慢；对税收收入的提振效果不及预期。 目录 一、国内税收体制改革历程回顾 二、税收体制的国际比较分析 三、新一轮税收体制改革的潜在方向 四、新一轮税制改革的宏观影响分析 正文 一、国内税收体制改革历程回顾 1994年实行分税制来，中国先后于2003、2013年进行了两轮税收制度改革。在1994年实行分税制之后，中国先后于2003年十六届三中全会、2013年十八届三中全会开启了两轮全面的税收制度改革。目前中国主要征收18种税，其中增值税、企业所得税、进口环节增值税和消费税、国内消费税、以及个人所得税的占比相对较高，是主力税种。 1. 2003-2012年持续完善税收体制 2003年十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“要按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，分步实施税收制度改革”。这一阶段的税制改革主要包括： 增值税：由生产型改为消费型，将设备投资纳入抵扣范围。1994年税制改革时，中国选择了不允许扣除外购固定资产所含已征增值税的生产型增值税，主要是为了防止财政收入下降和投资过热，但存在重复征税的问题。自2004年7月开始，中国在东北、中部等部分地区先后实行了增值税改革试点，并从2009年开始在全国范围内实施增值税转型改革，主要是允许企业抵扣其购进设备所含的增值税。同时，作为配套措施，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人征收率统一调低至3%，将矿产品增值税税率恢复到17%，大大降低了企业设备投资的税收负担。增值税转型改革可避免企业设备购置的重复征税，有利于鼓励投资和扩大内需，促进企业技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变。 企业所得税：统一税制。2007年3月通过的《中华人民共和国企业所得税法》规定，内资企业所得税率从33%降至25%、享受与外资企业相同的税率，在中国结束WTO过渡期后的第一年，中国实现内外资企业税负统一、公平竞争的市场环境。 个人所得税：数次提高起征点，优化税率。在1993年通过《个人所得税法》之后，中国人大先后于2006年1月、2008年3月、2011年9月提高个税起征点（从最初的800元分别提升至1,600元、2,000元、3,500元）。同时，2011年9月起，还对个税税率进行了优化，主要措施包括将当时的个人所得税第1级税率由5%降低为3%，9级超额累进税率修改为7级（取消15%和40%两档税率），并扩大3%和10%两个低档税率和45%高档税率的适用范围。 消费税：扩大税基，调整税率。2006年4月1日起，中国对消费税的税目和税率进行了1994年以来最大规模的调整，新增了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，取消了“护肤护发品”税目，并对白酒、小汽车、摩托车、汽车轮胎等部分税目的税率进行了调整。 出口退税：降低税率，建立中央和地方共同负担的新机制。1994年分税制改革规定出口退税全部由中央财政负担，对中央财政造成了严重的财政压力。2004年，国务院对出口退税机制进行改革，主要是按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，适当降低出口退税率，建立中央和地方共同负担的新机制，即由之前完全由中央财政负担改为中央和地方按3:1的比例共同负担。 取消农业税。2005年12月全国人大通过决定，自2006年1月1日起正式废止《中华人民共和国农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，标志着中国已征收2600多年的农业税从此退出历史舞台。 2.2013年至2023年深化税收体制改革制 2013年十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出深化财税体制改革，并首次明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”。2014年6月发布的《深化财税体制改革总体方案》是这一阶段改革的路线图，主要措施包括： 营业税改征增值税（即“营改增”）。1994年分税制改革确立了对货物征收增值税、对服务征收营业税的流转税制度，营业税与增值税并行，在征收过程中存在一定交叉性。自2012年起，中国率先在上海交通运输业和部分现代服务业开展营改增试点，并逐步扩大试点区域和行业，直到2016年5月在全国范围内推开营改增试点，并将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入试点范围，至此营业税完全退出历史舞台。同时，增值税实现了对货物和服务的全覆盖，基本消除了重复征税，打通了增值税抵扣链条。 个人所得税：建立综合与分类相结合的税制。2018年8月个税改革主要分两步走：1）自2018年10月起，将个税起征点（即基本减除费用标准）从3,500元/月提高到5,000元/月，同时将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等劳动性所得归并为“综合所得”，适用统一的超额累进税率，并优化调整综合所得的税率结构，扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，缩小25%税率的级距；2）2019年1月起，增加子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、以及赡养老人6项专项附加扣除。据国家税务总局统计，2019年实施个人所得税专项附加扣除政策，加上2018年10月1日提高个人所得税基本减除费用标准和优化税率结构翘尾因素，合计减税4,604亿元，使2.5亿纳税人直接受益，人均减税约1,842元。此外，近年来国务院持续优化个税专项扣除政策，如2022年新增3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，2023年提高赡养老人、子女教育、3岁以下婴幼儿照护三项专项附加扣除的标准。 资源税：清费立税，从价计征。2016年5月，财政部、国家税务总局发布《关于全面推进资源税改革的通知》，决定自2016年7月1日起全面推进资源税制度改革，包括：（1）扩大征税范围和从价计税方法的适用范围，逐步将森林、草场、滩涂等其他自然资源纳入征收范围；（2）推进从价计征改革；（3）赋予省级政府提出资源税税目、税率和税收优惠建议等部分税政管理权。 企业所得税：优化固定资产折旧、研发费用抵扣等条款，加大对小微企业减税力度。2017年和2018年，全国人民代表大会常务委员会先后修订了企业所得税法的个别条款。经国务院批准，财政部、国家税务总局等单位陆续做出了如下规定，包括将固定资产加速折旧政策的适用范围扩大到全部制造业，逐步提高企业研究开发费用税前加计扣除比例；购进单位价值不超过500万元的设备、器具允许一次性扣除；提高职工教育经费支出扣除比例；小微企业减征企业所得税且减征的范围和力度不断扩大等。 消费税：小幅扩容，调整税率。十八届三中全会提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”、提高消费税在税制中的调控作用。此后，消费税逐渐扩容，对豪华小轿车在零售环节加征消费税、界定高档化妆品并下调税率，并将电池和涂料列入征收范围。2019年9月，《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中提到“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。 房地产税：开展试点，推动立法。2021年3月，“推进房地产税立法，健全地方税体系”被写入“十四五”规划纲要。2021年10月23日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》房地产税的课税对象为居住用和非居住用等各类房地产，而不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅；纳税人为土地使用权人和房屋所有权人。 3.“分税制”改革以来，税收占GDP比重“先上后下” 全国税收占GDP比重经历了“先上后下”两个阶段，尤其是2013年以来“营改增”改革叠加减税减费持续推进，税收占GDP比重和地方税收占比从2013年的18.6%、48.8%下行至2023年的14.4%、47.1%，叠加赤字约束，一定程度上制约财政支出增长。2023年，我国税收占GDP比重基本回到2002年的水平，但考虑到20世纪初我国仍存在较大规模的非税收入，当前税收占比或低于20世纪初期（图表3）。横向对比来看，世行口径下，2022年中国中央政府税收占GDP比重为7.7%，低于美国的12.2%、德国的11.2%、也低于巴西的14.7%（图表4）。同时，近年来土地出让收入下降给地方政府性基金收入带来较大的收入缺口，可能是近期广义财政收支缺口快速扩大的更主要原因（图表5）。此外，地方政府税收主要来自于“生产性收入”，一定程度上导致地方侧重于通过补贴等方式激励产能扩张，不利于全国统一大市场及产能布局优化等中长期目标。 1994-2012年间全国税收收入占GDP的比例整体上行，尤其是随着2003年开始持续完善税制，税收收入占GDP比重在2003年-2012年稳步上升，其中地方占税收收入的比例亦有所上升。具体看， 2003-2012年，中国税收收入规模由2万亿元增长至10万亿元，年均复合增长20%，高于同期名义GDP的年均增速16.4%。由此，全国税收收入占GDP的比重由2003年的14.6%上升至2012年的18.7%，累计增长4.1个百分点。 分税种看，由生产型转为消费型后，国内增值税占全部税收收入的比例从2003年的32.7%逐步回落至2012年的26.3%；统一税制后，企业所得税占比从2003年的13.6%明显上升至2012年的19.5%；扩大税基后，消费税占比从2003年的5.5%上升至2012年的7.8%；提高起征点及优化税率后，个人所得税占比从2003年的6.5%降至2012年的5.8%；此外，营业税、进口环节增值税和消费税占比分别从2003年的12.9%、12.6%上升至2012年的15.7%、14.7%。 从央地分成来看，中央政府占税收收入的比例在2004年达到高点 59%，之后整体下行至2013年的51%，而地方政府占比从2004年的41%上升至2013年的49%（图表6）。截至2022年，中央税收收入主要来自国内增值税、进口货物增值税和消费税、企业所得税、以及国内消费税，地方税收收入主要来自营业税、企业所得税、国内增值税、城市维护建设税、契税、土地增值税以及个人所得税（图表7和8）。 2013年以来，随着国家加大减税力度，全国税收收入占GDP比例持续下降，其中地方占全国税收收入的比例小幅下降。具体看， 近年来，中国实施大规模减税降费，全国税收收入占GDP的比例从2013年的18.6%持续回落至2023年的14.4%。 分税种看，2013-2022年，增值税、企业所得税、消费税、个人所得税占全国税收收入的比例上升，分别从2013年的26.1%、20.3%、7.4%、5.9%上升至2022年38.3%、22.7%、8.9%、8.2%，而进口环节增值税和消费税占比从12.7%降至10.8%，营业税占比从2013年的5.9%降为0。此外，资源税改革后，资源税占比也从2013年的0.8%上行至2023年的1.7%。 从央地分成看，中央占全国税收收入的比例从2013年51%小幅上升至2023年53%，而地方占比从2013年49%小幅下降至2023年47%，主要是受营改增的影响。截至2022年，中央税收收入主要来自企业所得税、国内增值税、进口货物增值税和消费税、国内消费税、以及个人所得税，而地方税收收入主要来自国内增值税、企业所得税、土地增值税、个人所得税、契税、以及城市维护建设税。过去十年间，国内增值税、进口货物增值税和消费税对中央税收收入的贡献下降，而企业所得税、国内消费税、个人所得税的贡献上升；同时，国内增值税、企业所得税、个人所得税、以及与房地产业相关的土地增值税、契税、城市维护建设税对地方税收收入的贡献上升。 二、税收体制的国际比较分析 横向比较来看，中国直接税（包括企业所得税、个税等）占全国税收收入的比例偏低。虽然中国已初步形成了流转税与所得税双主体的税制结构，且逐年来直接税占比也呈不断上升的趋势，但与欧美日主要经济体相比，中国直接税占比仍较低。我们将企业所得税、个人所得税、房产税、车船税、船舶吨税、契税、城镇土地使用税等归为直接税，2023年中国直接税占全国税收收入的比例为41.4%，明显低于美国的81.8%、日本的58.4%、以及德国的50.4%（图表9和10）。另一方面，中国侧重向企业征税，所以增值税、消费税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税等间接税占比偏高。 在直接税中，中国与居民相关的直接税占比明显偏低，而企业相关的直接税占比偏高。在海外主要经济体中，包括个人所得税、财产税等与居民相关的直接税占其政府税收收入的比例均高于中国，而企业所得税占比不及中国。具体看，2021年美国与居民相关的直接税个人所得税、社会保险税、财产税占美国联邦+地方政府税收收入的比例分别达42%、21%、11%，合计达74%，而公司所得税仅占8%；2023年德国与居民相关的直接税个人所得税、财产税、保险税分别占德国中央+地方政府财政收入的24%、13%、4%，合计达41%，而企业所得税仅占5%；2023年与居民相关的收入和财富税占英国一般政府经常收入的35%；2023年个人所得税、公司税分别占日本中央政府收入的17%、12%；而2023年中国与居民相关的直接税个人所得税、契税、房产税占中国中央+地方税收收入的比例分别仅为8%、3%、2%，合计仅为13%，而企业所得税占比则达23%（图表11-14）。 除了中国侧重向企业征税之外，中国与海外主要经济体在主要税种的制度方面也有较大差异，也可能导致直接税占比偏低。 消费税：中国征收环节主要在生产端而非消费端，且税率偏低。消费税有广义和狭义之分，广义消费税是指针对商品与服务征收的增值税、销售税或其他一般税，而狭义消费税仅指针对特定商品与服务征收的税。具体看，美国、日本的消费税属于广义消费税，主要特点是宽税基和低税负，如日本消费税率为10%；而与中国类似，英国、德国消费税属于狭义消费税，只针对特殊项目（如烟、酒）等征收，一般实行从量定额计征，且税率明显高于中国，如英国烟草税率高达82%，而中国较高的甲类卷烟税为56%。由于美英日德的消费税均在消费端征收，所以均为价外税，而中国的消费税主要在生产或批发端征收，属于价内税，且有从价计税、从量计税，或者从价和从量复合计税等多种计税方式。 增值税：海外主要国家税率通常为两档，而中国目前为三档。增值税以商品在流转过程中产生的增值额为计税依据，属于流转税。美国税收体系以直接税为主体，所以没有设立增值税；而在设立增值税的国家，通常都对食品有税率优惠，一般实行两档税率。日本消费税又称“日本型增值税”，对资产和劳务的增加额征税的税率为10%，而对食品和非酒精饮料等商品适用8%的减税税率；英国对家庭能源等适用5%的增值税减税税率，对食品和儿童服装等商品免征增值税，而对其他征收20%的税率；德国对食品、书籍等商品适用7%的增值税税率，而对其他征收19%的增值税。在2016年“营改增”后，中国增值税税率经过两次下调，当前适用税率为13%、9%、6%以及免税，税率结构较为复杂。 个人所得税：中国个税的覆盖人群有限、且不包括资本所得（如海外已形成惯例的房产税、资本利得税、遗产税等），同时以个人而非家庭为纳税主体。中国个税占税收收入的比例明显低于海外主要经济体，主要是由于中国个税覆盖人群有限，2021年约占城镇居民的10%-15%，而2021年美国缴纳个税的人数占总人口的46%。同时，目前中国需缴纳个税的综合所得主要是劳动所得，尚不包括资本所得，而美国个税则覆盖居民的全部收入。此外，中国目前仍以个人为个税申报主体，而美国则以家庭为个税申报主体。 此外，虽然短期条件尚不成熟，但中长期看中国需增加财产性征税、建立健全财产性税收制度。提高直接税比重，需健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，而目前中国尚未设立资本利得税、遗产税、房地产税等财产性税种，可以参照海外经验推进相关立法工作。 资本利得税：在较为成熟的市场经济国家，普遍针对资本利得开征专门税种，而为了鼓励长期投资，对长期投资所实现的资本利得，往往会给予优惠税率。美国的资本利得税根据其收入划分税率，最高不超过20%，英国则有两类资本利得税、且各分为两档，其中非住宅房产的资本利得税为10%/20%、住宅房产的资本利得税为18%/24%（2024/4/6生效，此前为18%/28%）。根据OECD数据，2021年英国的资本利得税则占总税收的1.6%。当前中国对于投资股票征收印花税而非资本利得税，对于债券投资则视不同情况征收所得税和增值税（国债、地方债免增值税）。 遗产税：是各国调节财富差距的常用手段。美国的遗产税税额需参考遗产的价值，税率为18%-40%不等；英国遗产税的起征点为32.5万英镑，生前赠与财产税率20%、遗产税税率40%；德国为各类财产继承人设立了不同门槛的免税额，税率则从7%-43%不等。尽管遗产税对于调节代际之间的财富分配有切实作用，但从实际操作层面上看，遗产税的税基较小、对整体税收的影响不大。目前中国尚未实行专门的遗产税或赠与税税种。 房产税：房地产税在全球多数国家已有较为广泛的实践，目前主要分为欧美模式和东亚模式，前者为主流。美国、德国和英国的房地产税以评估价值为征税基础，并参考市场价值；税率形式上，美、德为比例税率，而英国为累进税率。例如，美国地方政府“以支定收”自主确定房地产税税率，各州实际税率介于0.27%至2.44%之间；英国则将房屋依评估价值分成A-H八个等级（威尔士是A-I九个等级），每个等级实行定额税收。 房产税是欧美国家相当重要的税收来源。2021年，英美房产税占总税收比例约达10%。较为特殊的是德国，德国首套自住房不收房产税，只有在使用第二套及以上住房时缴纳二套住房税，二套住房税是否征收，取决于房屋使用目的和使用者收入情况。通常情况下，居民由于工作调动等原因而必须使用第二套住房，或是二套住房使用者无收入，则可免税。由此，德国的房产税占总税收比例较低，为2.8% 目前，中国的房地产税改革试点正在稳步推进中，但立法进程可能放缓。2011年1月，上海、重庆开始试点房地产税，上海只对新购住房征税，不涉及存量住房，重庆只对独栋别墅、高档住房和多套房征税，两地税率均不高。2013年11月，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，此后房地产税立法被提上日程；2018年房地产税立法工作被列入五年立法规划。2021年5月，房地产税试点工作座谈会召开，为期五年的房地产税试点工作正式展开，上海采用0.4%、0.6%两档税率，仅对新购住宅征税；重庆采用0.5%、1%、1.2%三档，仅对高端住宅征税。然而，随着国内地产周期走弱，房地产税的立法进程可能放缓。 三、新一轮税收体制改革的潜在方向 短期内，消费税和增值税可能是新一轮税收体制改革的主要看点，结合目前的宏观环境，加征个人财产性税收的时机尚不成熟。继2023年中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革之后，今年3月财政部公布的财政预算草案中，明确表示要“推动消费税改革，完善增值税制度”。虽然房产税立法被提上日程，但随着地产周期走弱，短期内房产税立法可能不具备推进的条件，或仍处于早期阶段。考虑到目前的宏观环境以及短期到中期的压力，遗产税和资本利得税的立法和征收可能尚待时日。由此，消费税和增值税或是短期内最可能调整的税种。 1.消费税的潜在改革方向 消费税改革可能是健全地方税的主要发力方向。营业税曾是许多地方政府税收收入的主要来源，而营改增之后，地方税主体税种缺失的问题有所加剧。在房地产市场快速发展时期，土地相关收入、尤其是土地出让金收入成为地方政府收入的重要补充。而随着地产周期走弱，过去两年地方政府土地相关收入大幅缩减，如2023年国有土地出让收入相较2021年下降33.4%，土地相关税收收入相较2021年下降17%（图表16）。在此背景下，培育新的地方税源或是此轮财税改革的重点之一。而在前四大税种中，增值税、企业所得税和个人所得税均为央地共享税，仅消费税全部归中央，由此，目前推进消费税改革可能更多着眼于重构地方主体税种，为地方政府提供可持续的税收收入，从而在一定程度上对冲“土地财政”式微带来的地方收支压力。 此前消费税也经历了多次调整，包括调整征税范围和税率、后移征税环节。如上所述，中国消费税属于狭义消费税，仅针对特定的产品和消费行为征收，征收对象的设定主要考虑到保护环境、调节收入分配和引导合理消费。从1994年开始征收消费税以来，消费税征税范围已经历了多次调整，移入征税范围的主要是成品油、电池等高污染产品、以及高档手表、游艇等奢侈品，移出征税范围的主要是普通化妆品等已成为大众消费品的品类。同时，税率以上调为主，且主要针对成品油、卷烟等高污染和危害健康的产品。此外，金银首饰和钻石消费税分别在1994和2002年后移至零售环节征收；值得注意的是，两者在消费税后移的同时调降了消费税税率，均从10%下调至5%，从而降低征收环节变化对整体税负的影响。 消费税改革已酝酿多年，未来改革方向或已相对明确。早在2013年，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已提出要调整消费税征收范围、环节、税率；2019年《消费税法》征求意见稿出台，明确了国务院调整税率和税目的授权条款，为后续改革留出空间（图表17）。从近年来关于消费税改革的提法来看，未来改革或将聚焦于调整征税范围和税率、适度后移征税环节、收入逐步下移地方三个方向。 （1）消费税范围“有进有出” 、税率或继续调整 此轮消费税改革可能调入更多高污染产品、高档消费品，同时一些不再属于高档消费品的税目或将陆续移除。2006年，消费税税目新增了高尔夫球及球具、高档手表、木制一次性筷子和实木地板；2016年，则开始对超豪华小汽车加征消费税。从这两次消费税目的调整来看，调整的税目集中在环保和高档消费品领域，其中前者主要体现对环保的日益重视，纠正消费的外部性，后者则出于增加税收的考虑，将更多高档消费品纳入消费税税目。另一方面，一些消费品随着经济的发展已不再是高档消费品，可能会被剔除出税目，例如2016年取消了对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，同时将“消费税”税目名称更名为“高档消费品”。 税率方面，刚性消费品和高污染产品的税率可能继续调整。过去刚性消费品和高污染产品的税率经历了多次提升，2015年卷烟批发环节税率从5%提高至11%；2009年成品油改革提高了成品油税率，2014年成品油税率再次提高。整体来看，税率调整主要聚焦于烟草和成品油，且鉴于目前中国相关产品税率多低于海外主要国家，未来税率或将进一步上升。 （2）消费税收入逐步下划至地方 消费税收入逐步下划至地方已正在筹划推进之中。2019年，政府发布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称“调整中央与地方收入划分改革方案”），提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，可能首先将高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革。金银首饰目前在零售环节征收，烟草和汽车也已有部分在批发零售环节征收，均已具备征收环节下划到地方的条件；成品油相关的消费税收入则为“专款专用”，或不再涉及央地分成问题，如2008年《关于实施成品油价格和税费改革的通知》明确成品油相关税收收入用于航道养护和转移地方。在中央和地方对消费税的分成方面，《调整中央与地方收入划分改革方案》明确提出，“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方”，未来不排除将更大比例的消费税下划给地方的可能性。 （3）适度后移消费税征收环节 消费税稳步下划到地方意味着有必要将消费税的征收环节由生产环节改为批发零售环节。目前金银首饰和超豪华小汽车在零售环节征收，卷烟则在批发环节加征从价和从量税。但征税环节的调整必然要综合考虑税源的控制、征税的成本等。从征收成本和收益的角度分析，当前消费税税目中的木制一次性筷子、实木地板和涂料等消费品的批发和零售环节十分分散，不便后移征收环节，此外这些产品在消费税中的占比非常有限，后移征收环节带来的税收增幅有限；烟、酒、油、车四类消费税的主要收入来源均具备后移征收环节的基础，其中卷烟已实现在批发环节加征消费税，未来可能将更多烟类改至批发环节征收，酒类（尤其是高端白酒）也可以在批发环节征收；汽车零售环节相对易于把控，且超豪华小汽车已在零售环节加征10%的关税；随着税收基础设施的完善，成品油可能也逐步具备在零售环节征收的条件。 消费税征收环节的改变或将遵循循序渐进的原则，分行业、分步骤逐步推进。从消费税调整的经验来看，征收环节后移或将从易于调整的小税目逐步推广至“烟酒油车”这些大税目。当前已在批发零售环节征收的有卷烟、金银首饰和超豪华小汽车，《调整中央与地方收入划分改革方案》明确高档手表、贵重首饰和珠宝玉石的消费税征收环节将后移，未来有望和金银首饰一同移至零售环节。 征税环节的调整或将伴随着税率的调整。对于消费弹性较大的一些消费品而言，后移征收环节可能将导致价格上涨、需求下降，并且横向对比来看，中国部分奢侈品整体税负相对偏高（图表19）。因此后续在调整高档手表、贵重首饰和珠宝玉石的征收环节时，可能同时下调税率。1994年，金银首饰消费税纳税环节由生产改为零售环节，同时消费税税率由10%下降至5%。 2.增值税的潜在改革方向 增值税长期以来都是中国第一大税种，新一轮财税改革中增值税改革或将同样扮演重要的角色。相比消费税，增值税征税范围更广，涵盖各产业的上、中、下游，而消费税则集中在生产或者批发零售环节；增值税在企业流转环节征收，征收难度相对较低，而消费税征收则在辨别和计量“终端销售”方面难度较大；但消费税波动相对较小，而增值税顺周期特征显著、且减税的直接效应相对有限，增值税具有“环环征税，道道抵扣”的特点，因此一个环节的税收减免可能意味着后续环节的税收增加。 （1）继续实施增值税留抵退税 近年来中国实施了大规模留抵退税，未来存量留抵部分或将全部退还，并继续推进增量留抵退还。为了缓解企业资金压力，中国从2019年开始试行增值税期末留抵退税，主要集中在退还2019年4月以来的增量部分；2022年留抵退税的范围和力度进一步扩大，小微企业、制造业等行业企业存量留抵税额一次性退还，2022年全年退还留底退税2.46万亿元，2021-2023年累计退还3.76万亿元。目前增值税存量留抵部分或已基本退还，剩余存量部分和增量留抵退税有望继续推进。 （2）税率三档变两档 增值税税率或将从三档简并为两档。中国增值税税率档次曾经过多次调整，营改增试点之前，中国增值税实施17%和13%两档税率；2011年营改增试点后，为了与原先营业税税率衔接，增值税新增了11%和6%两个税率，变为四档税率；2017年增值税税率简并，从四档变为三档，取消了13%这档税率；2018年深化增值税改革，将17%和11%两档税率均下降一个百分点分别指16%和10%；2019年将制造业等行业从16%降至13%，交通运输等行业税率从10%降至9%，即增值税实施13%、9%和6%三档税率。2019年时任财政部长刘昆在两会上提到将推进增值税税率三档变两档，此后关于增值税三档变两档的呼声较高，简并增值税税率有助于简化增值税征收、实现增值税中性税制的特征。 然而，考虑到近年来宏观税负已持续下降，增值税三档变两档可能将适时推进。从增值税税率简化的经验来看，简化后税率持续下调，叠加近年来大规模减税降费和留抵退税（图表20），中国宏观税负持续下降，广义宏观税负从2012年的29.7%降至2023年28.3%，狭义宏观税负更是从2012年18.7%降至2023年14.4%（图表21），在此背景下，增值税三档变两档可能根据经济变化情况和财政承受能力适时稳步推进。 （3）继续增加增值税进项抵扣 进一步完善增值税抵扣链条，利息支出等有望纳入增值税进项税抵扣范围。营改增之后，中国先后将不动产、国内旅客服务纳入抵扣范围，但目前仍有一些与生产经营相关的增值税进项未纳入抵扣范围，其中规模最大的是银行利息支出，这一定程度上增加了纳税人的借贷成本和税负压力。不过考虑到对财政收入的影响，新增抵扣进项或将适时、稳步推进。 （4）进一步规范、清理税收优惠和地方层面的补贴政策 全国层面增值税的优惠政策主要针对小微企业和先进制造业等行业，但地方层面的优惠政策繁多，进一步规范、清理税收优惠和地方层面的补贴政策有助于发挥增值税中性的优势。今年初，审计署明确今年审计工作六大重点，其中包括严肃查处违规返税乱象、严格查处招商引资出台“小政策”、打击因此形成的“税收洼地”等问题。早在2014年，国务院就出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求取消与企业缴纳税收或非税收入挂钩的优惠政策；2015年国务院出台《关于税收优惠政策相关事项通知》，明确安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。但地方仍存在不规范的税收优惠政策，未来或将适时清理税收优惠政策，从而发挥增值税中性作用，营造公平的税收环境。 四、新一轮税制改革的宏观影响分析 短期内消费税与增值税改革或有助于调整政府激励机制。如上所述，消费税改革可能是一段时间内税制改革的重点。结合2013年成品油消费税从生产端向消费端转移的经验，消费税改革有助于推动行业合规化进程，提高税收效率和公平性。同时，部分消费税权下放将有助于调整地方政府的收入激励机制，过去地方政府的主要税收收入是增值税、企业所得税等以生产地确定税源归属的税种，这种收入模式推动地方政府因地制宜地发展优势产业，塑造了我国制造业的竞争优势，但一定程度上导致地方政府“重生产、轻消费”的政策导向，消费税部分税目征收环节后移和收入下放地方则有助于强化地方政府对促消费的重视。目前，汽车、金银珠宝等品类均具备征收环节后移的基础，此类消费税稳步下划至地方有助于推动地方政府更积极改善消费环境，例如放宽如汽车限购、限行等限制部分消费场景的措施。同时，作为第一大税制的增值税可能会继续进行改革，推动增值税税收中性、以及为企业进一步减税或仍是改革的主要方向，将有利于扩大企业投资、并推动经济结构优化调整。 消费税征收环节酌情后移、收入分配适度下移或将边际缓解作用地方财政缺口。随着消费税后移及下划，短期内消费税改革有望边际增加地方财政收入。2023年国内消费税金额为1.6万亿元，占全国税收收入的8.9%、GDP的1.3%（图表23）。根据国务院2019年发布的调整中央与地方收入划分改革方案，消费税改革调整的存量部分需由地方上解中央，增量部分原则上归属地方。同时，从消费税的来源看，烟、成品油、汽车、酒是消费税的主要征税对象，2019年分别占消费税的42%、37%、10%、4%（图表24）。其中，针对成品油、黄酒、啤酒的消费税是从量计税，消费税后移并不能带来增量收入。如果假设除成品油、酒之外的消费税全部后移至批发和零售环节，并假设批发环节利润在10%左右、零售环节利润在20%左右来简单估算，在不扩大征税范围、以及税率保持不变的情况下，短期内消费税后移及下划可能给地方带来约1000~3000亿元的增量税收收入，当然未来不排除将更大比例的消费税下划给地方的可能性。然而，随着近年来地产周期走弱，地方土地出让收入同比持续下滑，导致地方政府性基金收入面临数万亿元的缺口，因此消费税带来的地方收入增量可能远远不能弥补地方财政缺口。 但中长期看，财税体制改革的范畴和政策目标远远大于消费税和增值税改革。除了消费税和增值税改革之外，税制改革任重道远，如由于直接税受经济周期波动的影响较间接税更小，中长期需增加直接税的占比来扩税基、稳税收。财税体制改革的范畴更广，它通常会涉及中央和地方事权与支出责任的划分、税制、中央和地方分税制、以及转移支付制度的改革，因此，统筹建立更加透明、稳定、可持续的税收体系，并优化中央和地方的财权和事权分配，完善央地转移支付制度和社保体制等均是重要且相关的议题。 风险提示 1）若税收制度改革进展缓慢，可能会导致预期的政策效果无法按时实现。此外，若改革的推进速度不及预期，则整体税收制度的优化效果或被影响。 2）若税收收入的提升效果不及预期，则财政目标达到预期的可能性或将降低，进而对财政预算和预算内支出的安排形成拖累。 文章来源 本文摘自2024年7月7日发布的《新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示》 易峘 研究员 SAC No. S0570520100005 | SFC AMH263常慧丽 研究员 PhD SAC No. S0570520110002 SFC | No. BJC906 陈玮 研究员 SAC No. S0570524030003 王洺硕 联系人 PhD SAC No. S0570123070085 | SFC BUP051 关注我们 华泰证券研究所国内站（研究Portal） https://inst.htsc.com/research 访问权限：国内机构客户 华泰证券研究所海外站 https://intl.inst.htsc.com/research 访问权限：美国及香港金控机构客户 添加权限请联系您的华泰对口客户经理 免责声明 ▲向上滑动阅览 本公众号不是华泰证券股份有限公司（以下简称“华泰证券”）研究报告的发布平台，本公众号仅供华泰证券中国内地研究服务客户参考使用。其他任何读者在订阅本公众号前，请自行评估接收相关推送内容的适当性，且若使用本公众号所载内容，务必寻求专业投资顾问的指导及解读。华泰证券不因任何订阅本公众号的行为而将订阅者视为华泰证券的客户。 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