宏观市场 | 美国产业补贴合规性分析及其启示

（以下内容从兴业研究《宏观市场 | 美国产业补贴合规性分析及其启示》研报附件原文摘录）
　　美国，产业补贴，合规性 近年来美国在对外反补贴的同时，强化了对内产业补贴，先后推出《基础设施投资和就业法》、《芯片与科学法案》和《通胀与削减法案》等产业补贴法案。据此，本文重点分析美国产业补贴合规性并为我国提供经验借鉴。 从美国产业补贴特征看，疫情后美国补贴呈现以下特征：一是补贴数量和补贴规模双升；二是补贴方式以财政补助、国家贷款、生产补贴为主，生产补贴占比上升；三是补贴呈现“大额化”，2022年补贴规模超过10亿美元的项目数创新高；四是补贴向以半导体和新能源汽车为代表的新兴高科技领域倾斜。 从美国产业补贴合规性看，一方面，美国侧重于为一般基础设施、研发、区域发展和环保合规提供补贴支持，同时通过标准化的补贴规则、市场化的补贴程序，避免补贴“专向性”认定。另一方面，美国产业补贴政策中仍存“本地化”要求等歧视性条款，与WTO规则中“最惠国待遇”和“国民待遇”原则不符。对此，美国可能援引“安全例外”条款为其补贴中的歧视性条款进行辩护。 借鉴美国产业补贴经验，建议我国产业补贴政策：一是多元化补贴方式，避免补贴“专向性”认定；二是补贴向科研领域倾斜，加大对竞争前研发环节的支持；三是 WTO规则的安全例外条款为成员补贴打开了自主空间，有助于提升对国家安全领域的支持。 美国既是全球反补贴措施主要运用者，又是产业补贴政策的重要推行者。产业补贴方面，美国先后推出《基础设施投资和就业法》、《芯片与科学法案》和《通胀与削减法案》等法案补贴本土基础设施、半导体和新能源产业。反补贴方面，WTO数据显示，截至2023年美国正执行反补贴措施共计183项，占全球正执行反补贴措施总量的55.3%；同时，美国联合欧盟、日本等推动WTO产业补贴规则改革，试图通过强化现有的产业补贴规则约束我国产业政策。那么，美国如何在对外反补贴的同时增加对内产业补贴，其产业补贴合规性如何？据此，本文针对美国产业补贴政策进行研究，为我国产业补贴政策提供经验借鉴。 一、美国产业补贴特征 逆全球化背景下，美国强化了以构建本土制造业为中心的产业政策。结合数据观察，美国产业补贴政策呈现以下特征： 第一，补贴数量上升和补贴规模双升。从补贴数量看，全球贸易预警数据库数据（Global Trade Alert，简称“GTA”）显示，美国联邦政府和州政府新增补贴政策数量由2019年的143项上升至2020年的1232项，随后回落至2023年的332项，补贴数量虽有回落但仍高于疫情前水平。从补贴规模看，疫情后美国政府补贴支出激增，联邦政府补贴支出由2019年的723.6亿美元上升至2020年的6562.3亿美元，随后回落至2023年的1003.9亿美元；州政府补贴支出则由2019年的181.3亿美元上升至2022年的192.4亿美元，随后回落至2022年的209.8亿美元。 第二，补贴方式以财政补助、国家贷款、生产补贴为主，生产补贴占比上升。在主要补贴措施中，财政补助措施由2019年的32项上升至2021年的465项，随后回落至2023年的145项；国家贷款措施由2019年的21项上升至2020年的851项，随后回落至2023年的35项。值得指出的是，2022年美国生产补贴数量录得312项，占当年补贴措施总量的56.5%。 第三，大额补贴项目数量上升。好工作优先（Good Job First）从企业维度追踪了美国联邦政府和州政府的补贴项目，其将政府对单个企业补贴金额超过5000万美元的项目列入“特大交易”（Megadeals）。数据显示，疫情后美国补贴中的“特大交易”项目数上升，由2020年的5个上升至2022年的21个。其中，政府对单个企业补贴金额超过10亿美元的补贴项目数上升由2020年的0个上升至2022年的8个，为1980年有历史数据以来最高值。 第四，补贴向高科技领域倾斜，呈现“绿色化”和“智能化”特征。在全球技术竞争背景下，为维持其全球技术领先地位，美国大量补贴半导体、新能源汽车等先进制造业。以2022年《通胀削减法案》为代表，其将为电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施的生产和投资提供高达3690亿美元补贴；2022年《芯片与科学法案》则计划在5年内向美国芯片基金、美国芯片国防基金等共计分配527亿美元的补贴支持芯片研发等。结合2022年美国大额补贴项目看，多数补贴项目流向半导体和新能源汽车行业。其中， 2022年美光科技获得了价值60.8亿美元的补贴金额，为当年最大规模补贴项目。 整体来看，疫情后美国产业补贴数量和补贴规模上升，且补贴向芯片、新能源制造等关键技术行业倾斜。那么，美国产业补贴合规性如何？ 二、美国产业补贴合规性 一方面，WTO规则通过禁止或限制性补贴行为约束成员国补贴行为，避免成员国不公平竞争行为；另一方面，WTO规则并非禁止所有补贴，其允许成员国基于自身经济目标实施补贴，成员国具有一定自主补贴空间。同时，WTO例外条款允许成员国为实施某些允许的国内政策而背离WTO规则。由此，美国利用WTO规则下的自主补贴空间，使其补贴项目向WTO非补贴内容和不可诉补贴内容靠拢，并强调补贴对象和程序“非专向性”，同时援引例外条款为其补贴行为进行辩护。具体而言： 第一，从补贴内容看，美国补贴项目向WTO 非补贴内容和不可诉补贴内容倾斜。 从非补贴内容看，WTO《补贴与反补贴协议》第1.1（iii）条规定“政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物”应视为存在补贴。由此，政府提供一般基础设施的货物和服务不属于补贴范围。以《基础设施投资与就业法案》为代表，该法案批准1.2万亿美元用于交通和基础设施支出，其中5500亿美元用于“新”投资和项目，涉及能源和电力基础设施、宽带互联网接入、水利基础设施等。由于该法案重点支持基础设施投资项目，多数资金用于提供一般基础设施，这某种程度上提高了其补贴的合规性。 从不可诉补贴看，根据WTO《补贴与反补贴协定》，补贴可分为禁止性补贴（“红箱”补贴）、可诉补贴（“黄箱”补贴）和不可诉补贴（“绿箱”补贴），其中不可诉补贴以研发补贴、区域发展补贴和环保合规补贴为代表。具体而言： 从研发补贴看，《补贴与反补贴协定》第8.2条规定对公司进行研究活动的援助，或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助属于不可诉补贴。在全球技术竞争背景下，美国将其补贴内容向研发环节尤其是“竞争前开发活动”[1]倾斜。 美国《基础设施投资与就业法案》、《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》中均涉及研发补贴，分为研发支出和研发工厂[2]两类。其中，研发支出中又可分为基础研究、应用研究和试验发展。2022-2023财年数据显示，《基础设施投资与就业法案》中研发补贴侧重于应用研究，其2022财年和2023财年应用研究占研发支出和研发工厂补贴总值的84.6%和91.8%；《芯片与科学法案》研发补贴侧重于试验发展，2023财年其研发补贴中有95.6%用于试验发展；《通胀削减法案》中研发补贴主要用于研发工厂，2022和2023财年研发工厂补贴占总研发补贴的比重分别为84.4%和90.2%。 值得指出的是，如果研发补贴针对特定企业或特定行业并对其他国家产生不利影响时，其亦可能遭受反补贴调查。此时，“专向性”和“损害认定”是补贴认定的必要条件。以《芯片与科学法案》为例，其补贴针对特定行业即“芯片行业”，符合“专向性”认定；如果这些补贴对在美国市场或其他市场销售、与补贴产品构成竞争关系的外国半导体生产商造成损害时，则可能引发反补贴诉讼。事实上，由于美国《芯片与科学法案》侧重于“在美国生产”而非“购买美国”，此补贴项目并不局限于美国公司，满足条件的美国本土外的半导体生产商亦可获得补贴支持。由此导致，美国本土外半导体生产商主动发起反补贴诉讼和举证的意愿不足。 从区域发展补贴看，《补贴与反补贴协定》第8.2条（b）项规定按照地区发展总体框架对一成员领土内落后地区的援助，且在符合条件的地区内属非专向性的补贴属于不可诉补贴。以《通胀削减法案》为代表，其提出创建环境与气候正义计划（Environmental and Climate Justice Program，ECJ Program），为改善社区准入和公平性并解决空气污染问题等提供600亿美元支持，其补助金和税收优惠多用于弱势群体。值得指出的是，《补贴与反补贴协定》第8.2条（b）（ii）规定：“该地区依据中性和客观的标准被视为属落后地区，表明该地区的困难不是因临时情况产生的；此类标准必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。”据此，美国环境保护署创建了弱势社区地图，以帮助确定某个社区是否处于弱势。其使用的标准和相关数据标准有：任何被气候和经济正义筛查工具（Climate and Economic Justice Screening Tool ，CEJST）列为弱势群体的人口普查区；与全国相比，任何人口普查区块组达到或超过EJST补充指数[3]的90%分位数水平等。这进一步明确了弱势社区的中性和客观标准，同时也有助于补贴流向弱势社区和弱势群体。 从环保合规补贴看，《补贴与反补贴协定》第8.2条（c）项规定为促进现有设施适应法律和或法规实行的新的环境要求而提供的援助属于不可诉补贴。基于此，《通胀削减法案》针对可再生能源发电和投入、电池、电动汽车及氢气等低排放燃料的生产提供补贴，补贴向“绿色”靠拢。 第三，从补贴对象和程序“非专向性”看，“专向性”是补贴认定要件之一，如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得资格明确限于某些企业，则此种补贴应属专向性补贴；如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性。据此，美国补贴资助法案通过明确申请流程，且明确申请人资格等方式以避免“专向性”认定。以《芯片与科学法案》为例，企业获得这一补贴需经过充分市场竞争和严格的审查程序。具体审查程序包括申请人提交利益陈述书、预申请、完整申请，随后CHIPS项目办公室需做尽职调查并给出调查评估结果，最后则是根据项目发放补贴和贷款。 第二，从“安全例外”条款看，美国援引WTO“安全例外”条款为其补贴行为合规性进行辩护。尽管《基础设施投资与就业法案》、《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》补贴内容以不可诉补贴为主，但仍存在“本地化”要求与WTO规则不符情况。 其中，《基础设施投资与就业法案》中涉及本地生产要求，该要求与WTO国民待遇和最惠国待遇相背离。具体而言，《基础设施投资与就业法案》包括《建设美国，购买美国》（Build America, Buy America Act），该法案第70911至70917节规定，每个受监管联邦机构的负责人应确保“除非项目中使用的所有铁、钢、制成品和建筑材料均在美国生产，否则联邦基础设施财政援助计划提供的任何资金都不得用于该项目”。 《芯片与科学法案》涉及“护栏性”条款，其规定在接受联邦补贴之日起的10年内，受援实体不得参与任何使中国或任何其他“受关注的外国”（foreign country of concern）（包括俄罗斯、伊朗、朝鲜等对美国构成“国家安全威胁”的国家）半导体制造能力得到“实质性扩张”（material expansion）的重大交易（foreign country of concern），这亦涉嫌违反WTO 关于最惠国待遇及国民待遇的要求。 《通胀削减法案》中亦有“本地化”要求，其规定新能源汽车最终组装必须在北美进行方能获得补贴，且车辆电池中所含适用关键矿物的价值必须满足以下条件之一：在美国开采或加工；在与美国有自由贸易协定的国家开采或加工；在北美回收。同时，电动汽车电池组件需满足在北美生产或组装比例要求方能获得价值3750美元的新能源汽车补贴，其比例要求从2024年的50%上升至2028年的100%。其可再生能源税收补贴要求满足 IRA 国内成分要求的某些能源项目可能有资格获得生产税收抵免或投资税收抵免的加分。且符合条件的项目必须使用100%的国内钢铁作为建筑材料（“钢铁要求”），符合条件的项目必须有一定比例在美国生产（“制成品要求”）。上述内容涉嫌违背WTO最惠国和国民待遇原则、《补贴与反补贴协定》相关规定。 针对上述涉嫌违背WTO相关规定的条款，美国可能援引“安全例外”为其补贴行为进行辩护。1994年的《政府采购协议》第23条规定：“为满足为这些条件，在国际贸易中，采取此类措施时，不得在相同条件或变相限制的国家中构成任何方式的专断或不合理的歧视。本协议的任何规定不得解释为阻止实行此类措施：为保护公共道德、维护公共秩序或安全而采取的必要措施。或为保护人类、动植物生命或健康或知识产权而采取的措施。或与残疾人士、慈善机构或监狱服刑人员产品或服务相关的措施。”该条款为政府采购对他国实施歧视性待遇预留了空间。据此，美国可能援引该条款为《基础设施投资与就业法案》中“购买美国”合规性进行辩护。 《GATT 1994》第21条规定：“本协议的任何规定不能解释为：1、要求任何缔约方提供为其根据国家根本安全利益认为不能公布的资料。2、阻止任何缔约方为保护国家根本安全利益对有关下列事项采取其认为必须采取的任何行动：(a)裂变材料或提炼裂变材料的原料；(b)武器、弹药和军火的贸易或直接和问接供军事机构用的其他物品或原料的贸易；(c)在战时或国际关系中的其他紧急情况。3、阻止任何缔约方为根据《联合国宪章》为维护国际和平与安全而采取行动。”该条款允许WTO成员以国家安全为由违反WTO相关原则。全球地缘政治风险上升叠加全球智能化发展，半导体日益与国家安全相挂钩。如，针对《芯片与科学法案》，美国便强调其旨在提高美国竞争力、使美国供应链更具弹性以及支持我国们的国家安全和关键技术获取以改变这一现状[4]。因而，针对《芯片与科学法案》中“护栏条款”，美国可能以国家安全为由为其进行辩护。 综上，一方面，美国产业补贴政策侧重于WTO条款中的非补贴项目和不可诉补贴项目，并强调补贴对象和补贴程序的“非专向性”，以提升其补贴合规性；另一方面，针对产业补贴政策中“歧视性”条款，美国则将条款向“安全”靠拢以便援引WTO安全例外条款为其“歧视性”条款进行辩护。 三、美国产业补贴的启示 根据前文，近年来美国产业补贴围绕着保障国家安全、提升技术水平等目标布局，侧重于对关键技术领域补贴。借鉴美国对关键技术领域补贴经验： 第一，多元化补贴方式，避免补贴“专向性”。美国补贴方式呈现多元化特征，包括直接资助（赠款、合作协议或其他交易）、贷款、贷款担保、税收减免等多种方式。同时，美国多数补贴明确了补贴申请流程和申请资格，企业获得补贴需经过严格的审查程序和充分的市场竞争，在补贴程序上坚持市场化运作方式，避免了补贴“专向性”认定。相对而言，我国补贴方式有待多元化、补贴程序市场化程度有待进一步提升。如，在补贴方式上，如果以财政拨款方式进行补贴，政府资金的直接大额转移更易被认定为“专向性”补贴；在补贴程序上，我国部分产业补贴存在补贴目录，这易被认定为补贴只针对特定产业和企业，有被认定为“专向性”补贴的风险。 第二，补贴向科研领域倾斜，加大对竞争前研发环节支持。美国补贴侧重于对关键领域研发支持，且研发支持向“竞争前开发活动”集中，既避免了WTO补贴认定，又弥补了市场对“竞争前开发活动”投入不足的缺陷。对于我国而言，增加对关键领域研发补贴，有助于确保我国在遵守WTO规则的前提下，强化本土产业链供应链韧性。对比我国和美国研发支出强度可知，近年来伴随美国研发强度提升，我国研发强度相对美国研发强度比重在2013年达到77.0%的峰值后呈波动下降的态势，2018年后这一比重维持在70.6%至71.8%区间，折射我国研发支出强度仍有待进一步提升。 第三，提升对国家安全领域支持。在“逆全球化”背景下， 全球产业政策重点由“发展优先”转向“发展和安全并重”。一方面，科技领先地位是国家安全的基石，以半导体为代表尖端技术已成为影响国家安全的关键因素；另一方面，WTO规则的安全例外条款为成员补贴打开了自主空间，符合国家安全需求的补贴行为亦可免于起诉。据此，建议我国产业政策强化支持关系国家安全的关键领域。 注： [1]注：竞争前开发活动指将工业研究结果转化为新的、改型的或改进的产品、工艺或服务的计划、蓝图或设计，无论是否旨用于销售或使用，包括创造不能用于商业用途的第一个原型。还可以包括对产品、工艺或服务的备选方案、最初展示或试验项目的概念表述和设计，只要这些相同的项目不能转化为或用于工业应用或商业开发。不包括对现有产品、生产线、制造工艺、服务及其他正在进行的操作的常规或定期更改，尽管这些更改也可能代表着革新。 [2] 注：研发工厂为研发设施和固定设备，包括用于联邦或非联邦设施研发活动的工程、设备、设施或土地的购置、建造、大修或改建。 [3] 资料来源：EJST补充指数是环境和社会经济信息的组合，为计算单一补充指数，EJST使用公式将单一环境因素与补充人口统计指标结合计算，经济因素包括低收入、失业、低英语水平、高中教育程度以下和低预期寿命等 [4] 资料来源：White House， ‘FACT SHEET: One Year after the CHIPS and Science Act, Biden-?Harris Administration Marks Historic Progress in Bringing Semiconductor Supply Chains Home, Supporting Innovation, and Protecting National Security’，2023-08-09，[2024-06-17], https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/08/09/fact-sheet-one-year-after-the-chips-and-science-act-biden-harris-administration-marks-historic-progress-in-bringing-semiconductor-supply-chains-home-supporting-innovation-and-protecting-national-s/ ★ 点击图片购买 “兴业研究系列丛书” ★ 免 责 声 明 兴业经济研究咨询股份有限公司(CIB Research Co.,Ltd.)(中文简称“兴业研究公司”)提供，本报告中所提供的信息，均根据国际和行业通行准则，并以合法渠道获得，但不保证报告所述信息的准确性及完整性，报告阅读者也不应自认该信息是准确和完整的而加以依赖。 本报告中所提供的信息均反映本报告初次公开发布时的判断，我司有权随时补充、更正和修订有关信息，但不保证及时发布。本报告内容仅供报告阅读者参考，一切商业决策均将由报告阅读者综合各方信息后自行作出，对于本报告所提供的信息导致的任何直接或间接的后果，我司不承担任何责任。 本报告的相关研判是基于研究员本人的知识和倾向所做出的，应视为研究员的个人观点，并不代表所在机构。我司可根据客观情况或不同数据来源或分析而发出其它与本报告所提供信息不一致或表达不同观点的报告。研究员本人自认为秉承了客观中立立场，但对报告中的相关信息表达与我司业务利益存在直接或间接关联不做任何保证，相关风险务请报告阅读者独立做出评估，我司和研究员本人不承担由此可能引起的任何法律责任。 本报告中的信息及表达的观点并不构成任何要约或投资建议，不能作为任何投资研究决策的依据，我司未采取行动以确保此报告中所指的信息适合个别的投资者或任何的个体，我司也不推荐基于本报告采取任何行动。 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