绿色金融 | 开启碳排放权交易的法治新篇章——评《碳排放权交易管理暂行条例》

（以下内容从兴业研究《绿色金融 | 开启碳排放权交易的法治新篇章——评《碳排放权交易管理暂行条例》》研报附件原文摘录）
　　全国碳市场，管理条例 2024年2月4日，国务院总理李强签署国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（国令第775号）（以下简称《条例》），《条例》自2024年5月1日起施行。作为我国碳排放权交易市场的法规文件，是最重要的上层制度文件，《条例》的正式发布为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据，保障和促进其健康发展，弥补了全国碳排放权交易市场制度建设方面的短板，我国开启碳排放权交易的法治新篇章，为后续明确部门职责、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等提供了有力的法律依据和保障。随着《条例》的正式发布，全国碳市场发展将进入全新发展阶段，推进我国经济社会绿色低碳转型，助力我国“双碳”目标实现。 本次《条例》在总结近些年我国碳市场实践经验的基础上，立足我国碳市场所处发展阶段和定位，并突出问题导向，主要涵盖以下几个方面： 一是明确监督管理机构：明确碳排放权交易及相关活动的监督管理工作由国务院生态环境主管部门负责，其他有关部门按照职责分工，负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作。国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构负责对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的监督管理工作。 二是明确市场运行管理机制：确定由国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围；制定年度碳排放配额总量和分配方案；并提出碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式；根据国家温室气体排放控制目标，制定重点排放单位的确定条件。要求重点排放单位根据核查结果，按照国务院生态环境主管部门规定的时限，足额清缴其碳排放配额，并允许使用经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额。 三是明确交易产品和参与主体：明确交易产品为包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品；交易主体为纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体，但生态环境主管部门、其他对碳排放权交易及相关活动负有监督管理职责的部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构以及技术服务机构的工作人员，不得参与碳排放权交易。 四是明确各方责任，并严惩数据造假行为。《条例》通过重点排放单位、技术服务机构、生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门和其他市场有关主体的工作要求和职责的说明，严格落实相关方主体责任，强化碳排放单位主体责任，加强对技术服务单位的责任承担，强化相关部门的监督检查责任，并加大了处罚措施与处罚力度，以维持全国碳市场健康平稳运行。 未来，预计国家相关部门将逐步更新出台相关配套制度文件，同时继续强化碳市场数据质量工作，以及尽早开展配额总量和分配方案制定研究工作。 事件 2024年2月4日，国务院总理李强签署国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（国令第775号）[1]（以下简称《条例》），《条例》自2024年5月1日起施行。 点评 作为全国碳排放权交易市场最重要的制度文件，《条例》的正式发布为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据，保障和促进其健康发展，弥补了全国碳排放权交易市场制度建设方面的短板，为后续明确部门职责、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等提供了有力的法律依据和保障。随着《条例》的正式发布，全国碳市场发展将进入全新发展阶段，推进我国经济社会绿色低碳转型，助力我国“双碳”目标实现。 一、《条例》重点内容解读 2021年，生态环境部曾组织起草了《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《条例（草案修改稿）》），并向全社会公开征求意见。相比于《条例（草案修改稿）》，本次《条例》在总结近些年我国碳市场实践经验的基础上，立足我国碳市场所处发展阶段和定位，并突出问题导向，因此有了较大的修改。本文将针对本次《条例》的重点内容以及与之前《条例（草案修改稿）》的区别做一定说明解读。 特别需要说明的是，根据《条例》第二条，“本条例适用于全国碳排放权交易市场的碳排放权交易及相关活动”。 1.1 主管机构与职责 本次《条例》明确监督管理体制，对参与碳市场监督管理所涉及机构及职责分别做出说明，主要可以分为两类：一是政府部门，二是碳市场服务支持机构，即全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构。 1.1.1 政府部门与监管职责 根据《条例》第四条，碳排放权交易及相关活动的监督管理工作由国务院生态环境主管部门负责；其他有关部门按照职责分工，负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作。其他有关部门如市场监管总局，将在全国温室气体自愿减排交易工作中负责市场运行监督管理、审定与核查机构的审核与监督管理等工作。类似的，地方人民政府在碳排放权交易相关工作中，也参考上述要求进行分工。 《条例》第五条还特别提到了国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构，这三个单位需要与生态环境主管部门共同协作、信息共享，开展对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的监督管理工作。 1.1.2 碳市场服务支持部门 《条例》第五条，明确了全国碳排放权注册登记机构和交易机构的工作职责，具体内容如下表所示。 需要说明的是，《条例》第五条提出，“登记和交易的收费应当合理，收费项目、收费标准和管理办法应当向社会公开。”后续全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构可以基于该条文制定收费标准，通过提供收费服务，实现可持续经营，以更好地服务全国碳市场的发展。 1.2 覆盖范围与重点排放单位确定条件 《条例》第六条、第八条、第十条对全国碳市场覆盖温室气体类型、行业、纳入重点排放单位标准做出了解释说明。具体来说如下： （1）针对碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同国务院发展改革等有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。 （2）针对重点排放单位确定条件：国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，制定重点排放单位的确定条件，并最后向社会公布。 在具体纳入行业方面，除已纳入全国碳市场电力行业外，根据《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》（办气候函〔2023〕332号），未来将纳入全国碳市场并进行履约的行业有石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等行业。 在重点排放单位确定条件方面，2021年生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号）（以下简称《管理办法》）制定了重点排放单位纳入条件和退出条件，具体如下表所示。 1.3 配额总量与配额分配 《条例》第九条和第十条对全国碳市场的配额总量与配额分配方式做出说明。具体如下： （1）针对配额总量，要求“国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，综合考虑经济社会发展、产业结构调整、行业发展阶段、历史排放情况、市场调节需要等因素，制定年度碳排放配额总量和分配方案”。 （2）针对配分配方案，要求“碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”。同时，要求省级人民政府生态环境主管部门会同同级有关部门制定本行政区内的配额分配方案时，“不得违反年度碳排放配额总量和分配方案发放或者调剂碳排放配额”。 从上述要求可以看出，预计未来我国将逐步实施配额总量控制的分配方式，通过设置总量目标，确保我国碳达峰和碳中和目标能够如期实现。对发电行业来说，目前全国碳市场发电行业采用基准值法进行配额分配，通过碳排放强度而并非碳排放总量来约束电力行业企业的碳排放。未来，随着我国能源结构和产业结构的转型，发电行业也将逐步建立碳排放总量控制的配额分配方式，进一步限制化石燃料的使用，并提升可再生能源的出力和消纳情况。 同时，可以预期的是，未来全国碳市场将逐步开展配额的有偿分配。事实上，目前地方碳市场已经开展了配额有偿分配的试点工作。以广东碳市场为例，《广东省2023年度碳排放配额分配方案》（粤环函〔2024〕16号）要求“2023年度配额实行部分免费发放和部分有偿发放，其中，钢铁、石化、水泥、造纸控排企业免费配额比例为96%，民航控排企业免费配额比例为100%，陶瓷（建筑、卫生）、交通（港口）、数据中心控排企业和自愿纳入的企业免费配额比例为97%，新建项目企业有偿配额比例为6%”。地方碳市场的配额有偿分配试点工作将为后续全国碳市场开展有偿分配提供有益经验。 需要说明的是，在《条例（草案修改稿）》提出“碳排放政府基金”，即“向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入国家碳排放交易基金管理，用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目”。但在本次《条例》中，该条目被删除。预计后续随着配额有偿分配方案正式出台后，主管部门会出台相关配套政策，以明确配额有偿分配收入的后续使用方式和管理规定。 1.4 数据质量管理主体责任 本次《条例》发布的一大重点是强化了对数据质量的要求，通过重点排放单位、技术服务机构、态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门和其他市场有关主体的工作要求和职责的说明，严格落实数据相关方主体责任，完善数据质量管理体系。 1.4.1 重点排放单位 《条例》第十一条对重点排放单位的数据监测、统计与报送提出了明确的要求，具体如下： （1）应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家有关规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案，使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测，如实准确统计核算本单位温室气体排放量，编制上一年度温室气体排放报告，并按照规定将排放统计核算数据、年度排放报告报送其生产经营场所所在地省级人民政府生态环境主管部门； （2）重点排放单位应当对其排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、完整性、准确性负责； （3）重点排放单位应当按照国家有关规定，向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息。年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年。 本次《条例》特别要求重点排放单位“制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案”；特别是《条例》第二十一条，对“未按照规定制定并执行温室气体排放数据质量控制方案”的重点排放单位将处以严格的处罚。因此，过去重点排放单位曾比较轻视的监测计划将在未来扮演更重要的角色，需要各重点排放单位重新重视起来并严格参照执行。 1.4.2 技术服务机构 鉴于碳市场前期存在的数据造假问题，相比于《条例（草案修改稿）》，对提供碳市场相关服务的技术服务机构提出了具体而明确的要求是本次《条例》的重点和特点。 根据《条例》的说明，技术服务机构主要可以分为三类：（1）开展温室气体排放相关检验检测的机构，即检测检验机构；（2）编制年度排放报告的机构，即碳盘查咨询机构；（3）受省级人民政府生态环境主管部门委托对年度排放报告进行技术审核的机构，即碳核查机构。《条例》针对各类型机构做出了明确的要求说明，具体如下表所示。在《条例》的要求下，各碳市场技术服务机构应当以身作则，发挥表率作用，拒绝数据作假行为，共同维护全国碳市场的健康发展。 需要说明的一点，《条例》第十三条提到，“技术服务机构在同一省、自治区、直辖市范围内不得同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务”。这与生态环境部发布的《关于印发<企业温室气体排放报告核查指南（试行）>的通知》（环办气候函〔2021〕130号）中附件《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》对核查机构业务开展的限制要求有一定差别，对技术服务机构的业务限制要求似乎略有放松。举例来说，同一家技术服务机构可以对隶属于同一个上级机构且位于不同行政区的两家企业分别开展咨询和碳核查业务。对此，需要后续出台相关文件或说明，以明确技术服务机构在开展业务时的限制要求。 1.4.3 生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门 《条例》第十三条、第十六条、第十七条对生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门在全国碳市场中的数据质量管理主体责任和职能分工进行了明确说明。 （1）生态环境主管部门：会同国务院有关部门制定年度排放报告编制和技术审核的具体管理办法；建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对碳排放配额分配、清缴以及重点排放单位温室气体排放情况等的全过程监督管理；与国务院有关部门实现信息共享。 （2）生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门：可以在各自职责范围内对重点排放单位等交易主体、技术服务机构进行现场检查。相比于《条例（草案修改稿）》，本次《条例》强调了其他负有监督管理职责的部门对交易主体和技术服务机构的负有现场检查任务，有助于树立并调动责任主体意识和工作主动性。 1.4.4 其他相关主体 《条例》强化公众参与监督管理，第十八条允许任何单位和个人向生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门举报相关违反《条例》规定的行为，并要求接到举报的部门及时处理并反馈结果。 1.5 交易规定与限制 1.5.1 交易产品与交易方式 《条例》第六条和第十五条对全国碳市场的交易产品和交易方式做出说明。在交易产品方面，与《条例（草案修改稿）》存在一定区别，具体如下表所示。 在交易产品方面，本次《条例》特别强调了交易产品为现货交易产品。因此在较长一段时间内，全国碳市场将无法像欧盟碳市场一样，开展碳配额期货交易。 1.5.2 交易对象 《条例》第七条对交易对象做出说明，与《条例（草案修改稿）》存在一定区别，具体如下表所示。 在交易主体方面，本次《条例》强调的是重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体，相比于《条例（草案修改稿）》，弱化了“个人”的表述。因此我们推断在未来一段时间内，全国碳市场仍然以纳入重点排放单位为主，随后在条件成熟时纳入更多其他机构。 《条例》第七条对参与交易对象提出限制条件：生态环境主管部门、其他对碳排放权交易及相关活动负有监督管理职责的部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构以及本条例规定的技术服务机构（即前文所述三类技术服务机构）的工作人员，不得参与碳排放权交易。 对比《条例（草案修改稿）》和《管理办法》，《条例》扩大了禁止交易人员范围，新增其他对碳排放权交易及相关活动负有监督管理职责的部门和技术服务机构的人员都不能参与碳排放权交易。将与碳排放管理相关的主管部门和与碳排放核算相关的机构排除在交易人员外，以减少全国碳市场交易受到掌握相关重要数据人员的干扰，有利于避免通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵或扰乱全国碳市场交易。 1.6 核查与履约工作要求 1.6.1 核查要求 《条例》第十二条允许“省级人民政府生态环境主管部门可以通过政府购买服务等方式，委托依法设立的技术服务机构对年度排放报告进行技术审核”，并规定了碳排放核查工作时限，要求“核查工作应当在规定的时限内完成，并自核查完成之日起7个工作日内向重点排放单位反馈核查结果”。相比《条例（草案修改稿）》，修改了原来“省级生态环境主管部门应当在接到重点排放单位温室气体排放报告之日起三十个工作日内组织核查”的表述。在一定程度上缓解了核查机构可能面临核查过于集中的情况。 但根据《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》（环办气候函〔2023〕332号）和《关于做好2023—2025年发电行业企业温室气体排放报告管理有关工作的通知》（环办气候函〔2023〕43号）的要求，发电行业应于6月30日之前完成核查，水泥、电解铝和钢铁行业应于每年9月30日前完成核查，其他重点行业应于每年12月31日前完成核查。因此总的来看，核查机构仍将面临严峻的核查任务要求。 1.6.2 履约要求 《条例》第十四条对履约工作做出了规定，要求“重点排放单位应当根据省级人民政府生态环境主管部门对年度排放报告的核查结果，按照国务院生态环境主管部门规定的时限，足额清缴其碳排放配额”。 《条例》允许“购买经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额”。对比《条例（草案修改稿）》，《条例》并未强调经核证的温室气体减排量为我国境内减排项目产生的减排量。考虑到在《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（生态环境部令第31号）中提到允许核证自愿减排量跨境交易和使用。因此我们推断，在《条例》加强碳排放权交易领域国际合作与交流的前提下，在未来时机成熟时，将适时引入国际碳信用交易用于国内碳市场履约。 1.7 处罚规定 本次《条例》发布的另一项重点就是加大了处罚力度，从《条例》的第二十条到第二十九条，明确了对主管部门、重点排放单位、技术服务机构、违规交易等的追责内容和处罚措施。 对比《条例（草案修改稿）》和《管理办法》，《条例》极大地提升了惩罚力度： （1）从违规行为上看，完善对违规行为的监管。例如，增加了对技术服务机构的处罚规定；对重点排放单位，增加了未按照要求进行信息披露的规定等， （2）从惩罚措施上看，细化违规情况，丰富处罚措施。例如，《条例》对操纵全国碳排放权交易市场的和扰乱全国碳排放权交易市场秩序的，增加了没有违法所得或者违法所得不足的情况处罚方式，完善对不同情况的处罚。又如《条例》增加了对违规技术服务机构和碳市场交易参与机构的主管人员和其他直接责任人员的惩罚措施，对情节严重的技术服务人员将处以终身禁止从事相关业务的惩罚，由此提升威慑作用，督促各相关从业人员遵守职业道德。 1.8 其他方面 1.8.1 地方碳市场 针对地方碳市场，《条例》第二十九条规定，不再新建地方碳排放权交易市场；已有地方碳市场应当参照本条例的规定健全完善有关管理制度；重点排放单位不重复参与全国碳市场和地方碳市场。 1.8.2 加强国际合作与交流 在《条例》第三条特别提到，“国家加强碳排放权交易领域的国际合作与交流”。加强碳市场的国际交流合作，既是落实《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》关于“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”要求的重要举措；也是加快我国碳市场及相关标准与国际标准对接，实现规则和成果互认的重要方式，有利于我国出口企业积极应对外部监管要求，同时为未来应对《巴黎协定》6.4机制的实施奠定基础。 1.8.3 非化石能源电力碳排放核算 针对重点排放单位使用非化石能源电力的碳排放核算，《条例》第三十一条规定，“重点排放单位消费非化石能源电力的，按照国家有关规定对其碳排放配额和温室气体排放量予以相应调整”。 现阶段，全国碳市场和地方试点碳市场在非化石能源电力的碳排放核算方面有不同的处理方式： （1）全国碳市场绿电碳排放核算方法。根据《关于做好2023-2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》（环办气候函〔2023〕332号），全国碳市场要求各重点行业纳入企业在核算企业层级净购入电量或设施层级消耗电量对应的排放量时，只有直供重点行业企业使用且未并入市政电网、企业自发自用（包括并网不上网和余电上网的情况）的非化石能源电量对应的排放量按0计算，而通过市场化交易购入使用非化石能源电力，对应的排放量暂按全国电网平均碳排放因子进行计算。 （2）地方试点碳市场绿电碳排放核算（应用）方法。北京、上海、天津出台了相关政策，明确重点排放单位通过市场化手段购入的绿电，其碳排放核算为0。而湖北则是在配额分配方案中提出了绿电的使用方法，即对配额存在缺口的企业可是使用一定比例的绿电减排量抵消其年度碳排放量。 2024年2月2日，国家发展改革委、国家统计局和国家能源局3部分联合发布《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》（发改环资〔2024〕113号），要求“推动绿证交易电量纳入节能评价考核指标核算”，以及“完善绿证与碳核算和碳市场管理衔接机制”。因此我们预测，随着绿证核发、交易、记录的不断完善，以及电力排放因子的不断修正完善，未来全国碳市场纳入重点排放单位在对使用非化石能源电力的进行碳排放核算时，要求计算用对应电量以绿证作为主要采信数据来源，且对应的电力排放因子取值有望为0。 二、未来展望 2.1 配套制度更新出台 鉴于本次《条例》的出台提出了部分新的要求，因此需要相关单位后续逐步出台配套规章、办法、标准等文件，以支撑具体业务工作开展，例如年度排放报告编制和技术审核具体管理办法、温室气体排放数据质量控制方案制定标准、生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门进行现场检查管理办法、登记和交易收费标准等。 2.2 强化数据质量工作 数据质量作为全国碳市场的生命线，其重要程度已在此次发布的《条例》中有所体现。生态环境部在京召开2024年全国生态环境保护工作会议中，也将强化碳市场数据质量日常监管作为其2024年八项重点任务之一。因此全国碳市场下一步工作仍将围绕提升数据质量开展相关工作，包括但不限于监测方法制定、监测工作实施、计量器具校准鉴定、送检样品按时合规化验、数据准确统计、建立管理制度、落实人员职责、数据准确核算报送、记录保存、能力提升等。通过主管机构、重点排放单位、检验检测单位、咨询机构、核查机构、设备厂商等市场主体共同努力，提升数据质量。 2.3 尽早开展配额总量和分配方案制定研究工作 《条例》第九条提出制定年度碳排放配额总量和分配方案，对全国碳市场未来开展配额总量控制提出了很高的要求。我国幅员辽阔，各地在资源禀赋、产业规模、发展阶段、经济水平、人口资源、技术能力等方面存在巨大差异，因此制定科学合理的碳排放指标分配方法变得尤为重要。目前已有诸多学者在内对碳排放指标分配方法进行了研究，提出了如按照经济效率原则、公平原则、责任原则、减排潜力原则的指标分配原则（裴晨雯等，2021），或是按照经济总体指标、工业化指标、城镇化指标、资源环境指标（柴麒敏等，2015）等分解方式。但是目前仍然没有较好的碳排放指标分配方法。为此，国家应该调集资源，集中力量，重点研究，以获得公平、科学、合理的碳排放指标分配方法，遵从各地碳排放管控规律，保障各地发展权利，平衡各地减排关系。 引用文献 1.柴麒敏, 陈怡, 徐华清. 碳强度和总量双控目标下的区域指标分解方案研究——以温州市为例[J]. 中国能源, 2015, 37(4):6. 2.裴晨雯, 屈卓然, 刘若彬. 中国省际碳排放权的初始分配[J]. 黑龙江科技信息, 2021(022):000 注： [1]资料来源：碳排放权交易管理暂行条例，中华人民共和国中央人民政府 [EB/OL]，2024/2/4[2024/2/4]，https://www.gov.cn/zhengce/content/202402/content_6930137.htm ★ 点击图片购买 “兴业研究系列丛书” ★ 转 载 声 明 转载请联系market-service@cib.com.cn邮箱，我们尽快给予回复。本报告相关内容未经我司书面许可，不得进行引用或转载，否则我司保留追诉权利。 销 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