【华泰固收|信用】协调统筹再平衡—评国办发20号文

（以下内容从华泰证券《【华泰固收|信用】协调统筹再平衡—评国办发20号文》研报附件原文摘录）
　　张继强 S0570518110002 研究员 肖乐鸣 S0570519110005 研究员 报告发布时间： 2022年06月15日 事件和背景 根据国务院官网，6月13日《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》国办发〔2022〕20号（简称指导意见或20号文）发布，6月14日财政部有关负责人就有关问题回答了记者提问。 指导意见出台的背景是，当前经济承压、土地市场冷清、疫情散发环境中，部分基层政府财政收入显著减少；而基层事权过重、支出压力大，财政较为紧张，甚至连“三保”都存在较大压力。指导意见出台是预算体制改革的一部分，承接2021年国发5号文，目标是理顺和健全省以下财政体制，加强收入和支出统筹，增强基层保障能力。 指导意见再次强调地方党政领导负责制，有助于地方保持高偿债意愿；指导意见有助于巩固债务风险管理省内一盘棋格局，推进区域均衡化、加强基层保障、减轻基层负担，一定程度上支持强省份弱区域的挖掘逻辑；指导意见规范化开发区财政和债务管控，同级政府支持力度增加，但债务负担过重的园区风险仍然值得防范。但指导意见是预算体制改革的一部分，将在长远发挥作用，很难迅速改变地方财政格局；省级兜底指向的是最基本的县级三保，并非对债务特别是城投债务兜底，不宜过度解读。 主要内容 《指导意见》提出了五方面改革措施： 一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。 财政事权和支出责任即“是谁的事，花谁的钱”，先要划分是谁的事情，再由此确认花谁的钱。改革的方向是适度强化省级事权责任，减轻基层支出压力。指导意见根据事权属性，对省以下财政事权和支出责任进行了划分和明确。对于需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，如防范和督促化解地方政府债务风险等方面，强化了省级责任。根据财政事权划分，明确财政支出责任，上下级共担减轻基层支出压力，避免上级财政转嫁和增加下级支出责任。 二是理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。 指导意见在强化省级事权责任的同时，也增强省级收入调控能力，强化对县级的支持，加强区域均衡性和基层收入稳定性。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等跨区域经营，但收入缴纳较为集中的行业，税费收入可作为省级收入，也可在相关市县合理分配，如全部留给注册地会加剧区域间差距。对于基层压力大、区域间差距大的地区，提高省级收入分享比例；并且，省级参与对资源税收入的分享；这有助于增加省级收入，指导意见又明确了省级集中的收入增量，原则上用于对基层县区、困难地区的支持，有助于提高区域内收入的均衡性。 三是完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。 指导意见提出加大对弱地区支持力度，通过转移支付促进区域间财力的均衡。厘清了三类转移支付的功能定位，一般性转移支付用于均衡区域间财力，共同财政事权转移支付用于履行本级政府应承担的共同财政事权，专项转移支付用于办理上级安排的特定事项。建立一般转移支付合理增长机制，逐步提高一般转移支付规模，以均衡区域间财力。 四是建立健全省以下财政体制调整机制。建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整，加强各类转移支付动态管理。 执行过程中，对于省以下财政体制中，是谁的事、花谁的钱、收入如何划分、转移支付资金怎么分配，进行动态调整，提高区域均衡度、财政资金使用效率。 五是规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级“三保”保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理。 对其他涉及上下级政府间财政关系的工作提出了要求。规范开发区财政管理体制和债务管控制度；对于弱区县，纳入省直管或者参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持；做实县级三保保障机制，县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励；压实地方债务主体责任，省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府各负其责。 哪些要点值得债券投资者关注？ 第一，指导意见从制度上强调地方债务风险的党政领导负责制。指出省级党委和政府对地方债务风险管理负总责，省以下各级党委和政府各负其责。2016年88号文的表述为省级政府负总责，2021年多次政治局会议中提到建立落实地方党政领导负责制，指导意见再次进行强调。 第二，有助于进一步巩固省内一盘棋格局。省级党委和政府负总责的表述，明确了省级定位，指导意见还适度强化地方政府债务风险方面的省级财政事权，加强省级事权和省级调控能力。 第三，推动区域均衡。指导意见从收入分享、转移支付制度、财政调整体制等多个方面，推动区域均衡化、基本公共服务均等化；适度增加省级财权、事权，减少注册地分布不均、资源分布不均等导致的区域不均衡。 第四，指导意见加强基层保障、减轻基层负担。建立县级财政长效保障机制，做实县级三保制度。省级因规范财政体制集中的收入增量，主要用于对县级转移支付。减少基层事权，禁止上级变相增加或向下级转嫁支出责任，减轻基层财政负担。对较困难的县，通过或参照省直管县体制，加强省级财力支持。 第五，指导意见规范开发区财政管理体制，开发区预决算纳入同级政府或设立开发区政府部门预算，加强开发区政府债务管理。 投资启示 对于债券投资者而言，指导意见从高层级政策上，再次强调地方党政领导负责制，有助于地方维持高偿债意愿，城投信用基本面保持稳健。 指导意见有助于巩固省内一盘棋格局，强省份低层级主体有可能进一步受益于省级债务统筹管理，有助于这部分主体增强融资能力、降低债务风险，投资者可以沿这一方向进行挖掘。 区域均衡化的推进，可能会弱化金融、电力等行业企业注册地所在城市（常为省会）、资源型城市财政实力，强县市财政收入一定程度上被平均；强县市较多的省份中，弱县市可能得到更多省级转移收入，区域内城投可能有更大发展空间，同样支持了强省份弱资质的挖掘逻辑。 仍不建议过度下沉。加强基层保障、减轻基层负担，有助于夯实区县级财力，减轻基层财政紧张程度。但是指导意见指出“三保”省级兜底，并不是对债务特别是城投债务兜底，客观上基层财政压力大的情况很难在短时间内改善，尾部城投区域风险仍然较大，不建议过度下沉。 此前开发区财政体制较为灵活，部分开发区积累了一定债务风险。规范开发区财政管理，有助于开发区得到同级政府更多支持，但财政、债务方面也将受到更多限制。对于园区城投，建议评估园区及同级政府财力的债务承载能力，规避过度负债而园区发展缓慢的城投。 风险提示 尾部区域风险。经济财政实力较弱、债务压力过大的区县，债务接续压力仍然较大，非标逾期等风险事件可能继续发生。 城投估值风险。随着利率基准调整、信用利差走阔、城投信用风险事件发生，城投债存在一定估值风险。 本材料所载观点源自06月15日发布的研报《协调统筹再平衡—评国办发20号文》，对本材料的完整理解请以上述研报为准 华泰固收 · 张继强团队 欢迎关注【华泰固收|张继强团队】 感谢您与我们共同分享固收研究的心得、体会、经验与教训， 愿我们一起成长、进步！

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