粤开证券-【粤开宏观】从财税视角看山西：资源型省份的财政转型与出路-221221

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　　山西是中华文明发祥地之一，人文底蕴深厚，自然风光优美，八路军总部旧址等革命遗址遍布全省，旅游资源极为丰富，有“表里山河”之美誉。山西是国内的资源开发利用大省，煤炭保有储量占全国的17.3%，居全国第三位，煤炭（原煤）产量位居全国第一，为全国16个省区市保供煤炭。经历2012-2016年和2019-2020年两轮煤炭市场低谷后，山西经济近年来整体回暖，2021年全省GDP达到2.26万亿元，跨过2万亿元大关，人均GDP为6.48万元，为31个省份中第17位，沉寂7年以后重返全国中游水平。
　　由于“一煤独大”的产业结构，山西受益于煤炭开采带来的大量财政收入，但也面临传统产业附加值不足、居民收入整体偏低、高新产业发展缓慢等挑战。总体上，山西财政具有“两高六低”的鲜明特征：资源税规模和采矿业贡献双高、个税规模和居民收入双低、财政对中央贡献及获得中央补助双低、债务规模和债务风险双低。
　　第一，煤炭开采业是山西的关键“财源”，资源税尤为重要。山西煤炭产业历史悠久，东周时期史料已记载山西盛产煤炭，改革开放后山西把握住国内煤炭需求剧增的机遇，大力发展煤炭生产，形成了典型的煤炭经济。表现为第二产业比重维持高位，同时煤炭开采一直是工业领域第一大行业。这一产业特征，也导致了山西财政的“财源”与众不同。1994年分税制改革后，各省份地方财政收入普遍以增值税、营业税（营改增后取消）、企业所得税以及房地产相关税收为主力，资源税仅占2021年全国地方级税收收入的2.7%。但是，山西凭借发达的煤炭开采，独揽全国21.6%的资源税，资源税规模全国第一，占山西地方税收收入的23.6%，从体量上看甚至远高于山西企业所得税的地方分享收入。从全口径看（包括中央分享部分），山西煤炭开采业创造的各类税收收入超千亿元，占全口径税收收入的35%，对地方财政稳定发挥了重要作用。
　　第二，山西个税规模和居民收入较低，一定意义上体现了煤炭的“资源魔咒”。山西个税收入占地方财政收入比重仅为1.6%，远低于各省份平均的5%，已成山西财政收入的短板。无疑，这是由于山西居民收入明显偏低，2021年山西城乡居民人均可支配收入分别排全国第26、25位，明显低于人均GDP排位（17位）。在上述现象背后，或能看到“资源魔咒”的影子：一是长期以来煤炭开采成为主导产业、工资高于其他产业，但经过长期开采，优质煤矿逐步耗竭，现有煤矿成本升高、竞争力下降，工资提升乏力，已明显低于陕西和内蒙古两大煤炭主产区；二是从新兴产业看，在煤炭产业比重很高的背景下，非煤新兴产业发展受到挤压，难以提供更多的、较高工资的岗位，而教育、卫生、公共服务等行业的工资难以单独提升，必然也要受到影响；最终，由于煤炭开采产业比重始终较高，全省平均工资主要与煤炭开采业的工资挂钩，自然也难以提升。
　　第三，山西财政收入对中央贡献较低，获得中央补助也较低。山西财政对中央贡献及获得中央补助双低，一定程度上与资源税比重较大、人口等占比偏少有关。煤炭资源税收入全部属于地方财政，意味着山西贡献的中央财政收入相对偏少，相对而言中央的税收返还也会偏少。山西拥有36个原国家级贫困县，占比达到30.8%，该比例仅次于中部地区的湖南，高于东部、东北地区所有省份；虽然山西能够获得按照贫困县计算的财政补贴，但由于不属于西部地区，无法享受到西部大开发相关的差别化财政转移支付；山西人口等偏少，按因素法计算的转移支付也偏少。从净补助看，2020年山西省收到中央财政的净补助为1101亿元，在23个获净补助的省份中位列第19，为中部地区获净补助最少的省份，放在西部地区也仅多于重庆和宁夏。
　　第四，山西债务规模和债务风险较低。山西煤炭开采带来财政收入较多，财政运行较少依赖于一般债，且煤炭产业发展对政府投资及专项债的依赖性较低，同时山西各级政府发行地方债券的意愿并不强，整体债务规模相对较低。2021年山西省地方政府债务余额为5414亿元，排在全国第26、倒数第6位，显性负债率、广义负债率也处于全国中下游水平。
　　从“十四五”来看，山西经济社会发展已处于新的历史关头，破除“一煤独大”势在必行，转型之路需要爬坡过坎。在此过程中，机遇和挑战并存甚至是相互交织。例如，能源安全的要求需要实现传统能源的稳产，但低碳革命则需要传统能源实现转型；能源供应的优势有利于构建现代产业体系，但“一煤独大”的背景下非煤产业缺乏良好发展土壤；实现居民收入的普遍提升需另辟新路，但地方财政短期内仍有赖于能源产业。在此背景之下，山西的财政转型更要兼顾多重目标：发展与安全的平衡、改善民生福利和财政可持续性的平衡、抓短期窗口和把握长远航向的平衡、经济社会稳定和转变发展方式的平衡。
　　在新的阶段，山西迎来了国家资源型经济转型综改试验区、黄河流域生态保护、高质量发展、统筹发展与安全等重大战略叠加。展望未来，要牢记总书记“在转型发展上率先蹚出一条新路来”的殷殷嘱托，坚定不移推进经济转型、民生改善、制度改革以及风险化解，不断增强发展动力活力。一是大力培育新一代信息技术等战略性新兴产业，构建一流的产业创新生态，挖掘低电价等关键要素优势，打破煤炭“资源魔咒”，力争在非煤产业中铸造区域经济和公共财政新的支柱。二是实施技能富民战略，聚焦新兴产业推进产教融合，培育更多高质量技术人才，逐步扩大中等收入群体及个税纳税人群体。三是深入推进能源革命，加快煤炭绿色智能安全开采和高效清洁深度利用，建设电力外送基地，同时要合理控制和稳定原煤生产，为全国能源安全及全省财政运行提供有效保障。四是推进省以下财政体制改革，强化预算约束和绩效管理，健全长效化的政府债务管理制度。
　　风险提示：区域经济转型不及预期；财政管理体制改革不及预期