兴业证券-建筑装饰行业财政部10号文解读：违规PPP严格限制，合规PPP项目的政府支出纳入预算管理-190310

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        投资要点
        2019年3月8日，财政部发布财金〔2019〕10  号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（简称“10  号文”）。我们通过与过往文件比对，认为财政部10  号文基本是对之前一系列文件精神的延伸，同时对之前一些未明确而市场关注度较高的问题做出更详细的解释，部分条款对PPP  项目合规性的标准及后续开展空间要求较之前更严格。
        整体来看，10  号文对于PPP  的定调，仍是“提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”，要继续规范推行。
        PPP  支出责任纳入预算。10  号文明确“依法依规将符合条件的PPP  项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心”，纳入预算管理的支出责任不会有被认定为隐性负债的担忧。
        政府付费类项目仍可开展，但空间受到较大限制。10  号文对于“新上政府付费项目”，提出了三条附加限制性要求，其中，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP  项目除外”，对政府付费类项目提出了5%财政支出比例的限制，相比于《PPP  条例（征求意见稿）》“原则上不再开展完全政府付费类PPP  项目”的表述，政府付费类项目仍可开展，但空间受到较大限制。
        未来支出责任只能从一般公共财政支出中安排。10  号文明确了“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP  项目运营补贴支出”，对地方政府安排PPP  项目运营补贴支出有较大影响。但即便只考虑地方政府一般公共财政支出，未来使用者付费和可行性缺口补助项目占比提升，相应地方政府PPP  财政支出压力减小，PPP  市场空间仍有至少翻倍的空间。
        明确属于或可能属于隐性负债的违规行为。10  号文明确属于或可能属于地方政府隐性负债的若干违规操作PPP  行为，如“政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险”。
        推动PPP  模式向政府与社会资本合作的初衷回归。10  号文明确提出“鼓励民资和外资参与、加大融资支持”，将投资民营企业参与项目作为中国PPP  基金绩效的重要考核指标，解决民企参与PPP  项目融资难的问题。
        风险提示：基建投资不及目标、地方政府隐性债务风险、PPP  政策风险、流动性趋紧风险