安信证券-地方政府隐性债务专题（一）：隐债的界定与监管变迁-220115

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■地方政府隐性债务的界定。

根据各地区的财政文件，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务。

具体来看，以2014年12月31日（即新预算法生效之日前）为界限，主要包括：（1）2014年12月31日后地方政府违法违规融资形成的债务。

具体表现形式包括，①通过地方有关企事业单位以贷款、债券、信托、资管产品、融资租赁等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还；②以“明股实债”等方式违规参与的PPP项目、政府投资基金等；③以国有资产为相关单位进行抵押、质押，或者将非经营性资产注入企业进行融资等。

（2）截至2014年12月31日经过审计确认的地方“负有担保责任”或“承担一定救助责任“的债务中，经后续证明确实属于“负有偿还责任”的债务。

（3）此外，还包括2014年审计确认时漏报的债务，2015年后原存量政府债务的合规后续融资（如棚改相关融资）等。

需要区分地方政府债务、地方政府性债务、政府或有债务和隐性债务。

地方政府性债务分为三类，包括政府负有偿还责任的债务（一类债务）、政府负有担保责任的债务（二类债务）和政府可能承担一定救助责任的债务（三类债务），其中二类、三类债务合称为政府或有债务，政府债务只包括一类债务。

隐性债务侧重强调“违法违规”举债，包括在法定政府债务限额之外存在的部分一类、二类、三类债务。

我国地方政府隐性债务规模并无官方数据披露，根据IMF、BIS等的测算，2020年末我国地方政府隐性债务规模约在20-40万亿左右，但需注意这些测算与实际情况可能存在偏差。

■地方政府隐性债务监管政策变迁。

（1）第一阶段（2017-2018年）：以隐债甄别为重点。

2017年7月，中央政治局会议首次提出“隐性债务”这一概念。

2018年8月，据第一财经报道，国务院下发27号文，涉及隐性债务口径的统一，并要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。

随后又出台46号文，强调对地方政府“终身问责、倒查责任”，随后各地方政府依规对隐性债务规模进行填报。

（2）第二阶段（2019-2020年）：开启隐债置换，首批建制县（区）隐债化解试点推出。

2019年6月，根据财新报道，国务院下发40号文，指导地方、金融机构开展隐性债务置换。

2019年12月，根据21世纪经济报道，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省。

（3）第三阶段（2021年以来）：监管加严，以“控增化存”为核心。

2021年以来的隐债监管政策有三条主线：（1）强调“控增化存”。

2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。

（2）加强对城投债券的监管。

2021年4月，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），结合2020年末的“红橙黄绿”分类监管，严控城投尾部风险。

（3）“两头监管”，结合特殊再融资债发行，无隐债试点与建制县（区）隐债化解试点扩容同时推进。

2021年10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点。

同时，在2019年末首批六省建制县隐债化解试点的基础上，2020年以来建制县隐债化解试点扩容，如2021年1月，根据财政部网站，温州市鹿城区入选国家级建制县化解隐性债务风险试点，获批再融资债券35亿元。

■风险提示：信息披露不完整，政策变动超预期等。