国海证券-国务院下放用地审批权点评：建设用地总供给仍有约束，项目审批效率提升-200316

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　　事件:
　　3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》。《决定》一方面将普通农用地转为建设用地的审批权下放到省级，另一方面将永久基本农田转为建设用地审批权，征收基本农田、超过35公顷耕地及超过70公顷的其他土地的审批权试点下放到8个省级政府。我们认为由于我国各类建设用地的整体规模、分布仍受到土地利用总体规划的制约，权力下放不会对建设用地供给总量造成明显影响。但是，《决定》将大大提高具体项目的审批效率，利好基建投资和地方招商引资。
　　投资要点：
　　我国土地的使用受到土地使用总规划、农地转化为建设用地审批、及农村集体所有土地被政府征收转为国有土地三个层面审批的约束。我国的可用土地分为农地，含永久农田、其它耕地、宅基地、自留地等用于农业生产的土地，以及建设用地，含农村集体经营建设用地和国有建设用地。除了国有建设用地归国有，其它都归农村集体所有。
　　土地利用总体规划是对我国土地如何使用的整体规划，涵盖了土地的用途、各类用地的规模，分布等等；由各省（以及一些较大的城市）规划报国务院批准；而更下层的政府土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。在具体上项目的过程中，要把农地转化为建设用地的（包括城市建设用地和农村集体经营建设用地），需要在符合土地总规划的情况下办理农用地转用审批手续。通常而言，这一转化过程也常常是政府征收土地并把农村集体所有土地变成城市国有土地的过程，这就还需要一项征收程序的审批――当然，征收的对象不只是农地，也可以是农村集体经营建设用地1，这种情况不需要农地转化建设用地的审批手续，只需要履行征收程序审批。
　　国务院下放的是部分农地转建设用地的审批权和政府土地征收审批权，而非规划权，对于整体土地供应规模影响有限。本次《决定》依据2019年通过的《土地管理法》对所有的省份下放了1）按土地使用总规划，将非基本农田农地转为建设用地的审批权；2）在土地使用总规划之外，将非基本农田农地转为建设用地的审批权――规划之外的农地转化通常与矿山，电厂，公路等单独选址的公共设施建设有关，审核更为严格，规模较小，影响很有限。
　　此外，对于北京上海等八个较发达省级行政区，国务院又额外下放了四项基本权力：1）永久基本农田转为建设用地审批事项；2）永久基本农田征收审批；3）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的征收审批；4）其他土地超过七十公顷的土地征收审批。
　　整体而言，各类建设用地的供给规模仍然受到土地总规划的约束，不会出现重大调整。只是在具体项目征地、把农地转化为建设用地的过程中，原来需要国务院或国务院规定有关部门审批的一些事项，现在下放到省级地方政府审批。
　　《决定》赋予地方政府更多自主权，提高审批效率。过去我国处在经济高速增长时期，为保护耕地不被过度转为建设用地，过去将审批权集中至国务院的政策行之有效。但这样做也导致项目审批速度缓慢，地方为项目获得授权做出诸多如拆分审批，未批先占，少批多占等不合规行为。目前经济发展进入新阶段，用地问题已不如过去尖锐，本次放权地方，除减少审批流程提高效率外，地方对本地情况的了解也有助于降低调查成本，可以预期《决定》将切实解决客观上此类不合规行为，是深化放管服的体现。
　　地方获得自主权，利好招商引资及基建投资。土地农转用审批权力下放地方政府，无疑会使相关投资项目审批时间大大降低，从而加快项目进行速度，减少投资不确定性。
　　同时，本次放权有助于扫清基建前期阻碍。永久基本农田在划分时大都未对基建项目做过多考虑，导致较多基建项目受其制约。对于获得试点审批权的8个发达地区省级政府而言，由于获得基本农田转建设用地审批权以及征收包括基本农田的征收审批权，该制约将显著缩小。
　　风险提示：经济低于预期，疫情超预期