远东资信-政策背景及其要点述评：地方政府专项债市场加强监管规范-211123

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2021年下半年，以《地方政府专项债券项目资金绩效管理管理办法》《地方政府专项债券用途调整操作操作指引》（统称“两项新政”）等政策出台为标志，国内地方政府专项债市场监管环境明显呈现边际性趋严态势，这有利于推动专项债市场发展形成规模与质量高度兼顾的局面。

尽管这两项政策发力重点有所不同，分别针对专项债项目资金使用绩效、使用中途用途发生改变等现象予以规范，但都针对专项债发行和使用管理强化制度规范，在提高专项债市场效率和质量，防范市场风险等方面具有目的一致性。

本文立足于近期地方政府专项债市场加强制度建设的背景，梳理了两项新政内容要点，并就这些要点的意义、影响等方面做了点评，以供专项债投资者等有关各界参考专项债监管趋严的背景（一）专项债发行额呈现波动式变化，存量规模持续攀升我国自2015年开始，针对地方债实行专项债券、一般债券分类发行管理。

2015年开市以来，专项债发行规模呈现波浪式变化。

其中，2017年、2018年严监管趋势下，专项债发行额持续负增。

2019年、2020年专项债发行额同比分别增长约33%、60%，复杂国际局势叠加新冠肺炎疫情影响下，专项债市场扩容以托底经济等意图凸显。

2021年以来，上年高基数、国内疫情防控局势整体稳定、宏观经济持续恢复等局面下，专项债发行额增速趋缓，2021年1-10月专项债发行额（40171.99亿元）同比（39806.04亿元）增长0.92%。

但受专项债券持续大规模发行的影响，专项债务余额呈现持续增长，据财政部统计，专项债余额从2015年底的54949.33亿元低增至2020年底的129220亿元，乃至2021年9月底的153403亿元，而这客观对专项债偿债压力有助推作用。

（二）专项债偿债负担有所增长从地方债整体来看，近年地方债余额不断增长的同时，受经济结构调整、中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情冲击及其应对等复杂因素影响，GDP和地方政府财力增速明显滑坡，尤其是2020年全国一般预算收入同比下降3.9%，系90年代以来最低增速，地方债余额与政府财力的增速反差增大了地方债的偿债压力。

从政府负债率来看，图2显示近期我国政府负债率提升势头有所加快，从2018年约36.3%增至2019年约38.6%以及2020年约45.8%，但均低于60%的国际警戒值。

其中，地方政府负债率从2018年的20%递增至2020年的25.3%，显示债务负担有所增长。

具体从专项债来看，根据政策规定，专项债由项目对应的政府性基金预算收入和项目专项收入偿还，项目专项收入统计难度较大、数据掌握有限。

本文仅从历年地方政府性基金预算收入对专项债余额覆盖能力角度予以分析近年以来专项债偿债负担变化。

图3显示，2019至2020年，受专项债余额增速（取年末值）相对快于政府性基金预算收入增速（取年度值）的影响，政府性基金预算收入对专项债余额覆盖率存在持续滑坡迹象，显示专项债偿债负担有所增长。

（三）多地暴露专项债使用成效问题近期以来，专项债持续大规模发行推动了各地专项债项目建设、支持了经济增长，其债券风险整体可控。

但与此同时，根据近期各省陆续发布的《2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，一些省份披露其近期专项债使用存在多方面问题，为中央财政加强专项债使用管理起到推动作用。

具体问题至少包括以下方面：（1）募集资金挪作他用。

例如，贵州对2020年新增地方政府专项债券资金使用情况审计显示，15个县违规将专项债券资金12.41亿元用于非债券项目建设等。

湖北对20个市县2018至2020年专项债券资金管理使用情况进行审计发现，12个市县未按规定程序报省财政审批，将50个专项债项目资金35.76亿元自行调整用于其他建设项目。

（2）资金闲置浪费，增加债务负担。

例如，湖北部分专项债券资金申报和项目建设进度不匹配，44.38亿元未及时使用，增加利息负担1.66亿元。

广东对4个市2020年度专项债券资金管理使用情况等审计显示，有3个市因项目储备质量不高、前期准备工作不充分等原因，导致闲置债券资金22.57亿元。

（3）存在财务造假等违规信息披露行为。

例如，广东对4个市2020年度专项债券资金管理使用情况进行审计表明，有1个市通过以拨代支、将资金划拨至预算单位实有账户方式虚列支出10.65亿元，截至2020年底未形成实物工作量。

（4）项目申报违规、项目建设程序不规范等其他问题。

例如，湖北审计发现5个市县违规将5个已办理竣工决算的项目申报发行专项债券，1.94亿元直接用于道路建设还本付息、农村公路提档升级等其他项目支出；11个市县的35个项目建设程序不规范、项目推进缓慢，4个项目实际收益率低、难以还本付息。