华创证券-【宏观专题】：“夹带私货”的拜登6万亿预算案-210603

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前言：美国当地时间5月28日，拜登公布了支出规模约6万亿的2022财年总统预算提案，引起了海内外的广泛关注。

那么，什么是总统预算提案？6万亿预算支出如何分配？预算提案与拜登重建计划有何关系？预算提案可能会对美国经济产生怎样的影响？本篇报告主要解答上述四个问题。

问题一：什么是总统预算提案？总统预算提案是总统递交给国会的关于下一财年联邦政府预算支出的建议，不是立法草案，不具有法律效力。

并且预算提案只是联邦政府预算程序中的第一步，要通过国会批准才能获得对应预算资金。

即便如此，预算提案也能体现出当届政府的施政方向和重点关注领域。

总统预算提案一般包括三大部分：1）总统对整体联邦财政政策的建议，即联邦政府的支出、税收、赤字或盈余情况。

2）列出自主性支出的相对优先事项，该部分附有支持性文件以帮助国会理解这些支出。

3）向国会提出关于调整法定支出和税收政策变化的建议。

问题二：6万亿预算支出如何分配？1）整体情况：未来十年支出规模大幅增长，美国“大政府时代”的回归。

根据预算案，2022财年联邦支出约6.01万亿，收入约4.17万亿，赤字1.84万亿。

支出较2021年（支出7.25万亿）回落17.1%，较2019年（支出4.45万亿）增长35.2%；收入较2021年（收入3.58万亿）增长16.6%，较2019年（收入3.33万亿）增长20.5%；赤字较2021年（赤字3.67万亿）下降49.9%，较2019年（赤字0.98万亿）增长86.7%。

纵向对比，绝对规模看，未来十年联邦财政支出和收入逐年增加，赤字先降后升。

到2031财年，支出达到8.21万亿，收入达到6.64万亿，赤字为1.57万亿。

相对规模看，回顾历史，若忽略因疫情导致的2020-21年财年支出大幅增长的特殊情况，2022财年就是二战以来联邦财政支出力度最大的一年，占GDP比重达到25.6%。

展望未来十年，2022财年也是支出力度最大的一年，但后续年份联邦支出力度不会大幅下降，占GDP的比重将一直维持在24-25%左右。

2）细项情况：支出聚焦于公共卫生、教育、基础科学和清洁能源等领域。

6.01万亿预算支出中，自主性支出约1.69万亿，法定支出约4.02万亿，利息支出0.31万亿。

从自主性支出细分项看，拜登正在践行其承诺的“优先事项”。

2022财年自主性支出增长最快的是教育部（+40.8%）、商务部（+29.4%）、卫生和公共服务部（+23.4%）、环境保护署（+21.6%）、国家科学基金会（+19.8%）。

法定支出也较疫情前水平大幅增长，2022财年法定支出虽较2021年（法定支出5.25万亿）下降23.5%，但相比2019年（法定支出2.73万亿）增长47%，大幅增长的原因是其中包含了拜登重建计划的支出，2022财年重建计划的支出约2435亿美元。

（详情见下一问题）问题三：预算提案与重建计划的关系？夹带“私货”，将重建计划纳入其中1）拜登为何要将重建计划纳入预算案中？预算案最值得关注的一点是，拜登将重建计划纳入到了预算案中。

这个做法表明，拜登政府对重建计划通过两党协商以在2021财年（今年9月前）落地的期望正在下降，也体现了拜登坚定推进重建计划的决心，“两手方案”共同推进：一方面继续和共和党协商；另一方面提前做好通过预算和解程序推进重建计划的准备。

但对于拜登而言，使用“预算和解程序”通过重建计划也不容易，因其需要所有民主党参议员的支持，使民主党团结一致是一个不小的挑战，最大的“阻碍”就是西弗吉尼亚州参议员乔・曼钦，他曾多次在公开场合提到“参议院两党合作”的重要性以及对政府大规模支出的担忧。

2）预算案中的重建计划较前期有无修改？预算案中的重建计划和前期公布的版本基本没有变化，唯一的差异就是，预算案中列出的支出规模与前期公布版本有略有出入，我们认为这是支出精细化到年份导致的“合理误差”。

3）重建计划的支出/收入进度如何安排？整体来看，2022-2031年重建计划总支出约3.94万亿美元，总收入3.14万亿美元，需要联邦政府赤字承担的部分仅8000亿美元。

从年度节奏来看，支出端：2022-25年支出逐渐增长，2025年达到5552亿峰值后下降，到2031年降至2642亿。

收入端：2023-27年稳定在3000亿上下，2028年加速增长，到2031年达到近4000亿。

综合起来，重建计划对美国联邦财政带来的累计赤字将在2028年达到1.07万亿的峰值，随后年度收入超过支出，累计赤字逐渐下降；到2035年，累计赤字完全消除，实现“收入覆盖支出”的目标，重建计划在2036年以后将开始为联邦财政带来盈余效应。

问题四：预算案对美国经济的影响如何？实际上，2022财年预算案对美国经济的影响就约等于是重建计划对美国经济的影响，虽然预算案中也包括了一些自主性支出安排和其他法定支出的调整，但最主要的还是重建计划的措施。

影响评估有两个角度：一、官方但不全面的影响评估：OMB和CBO的预测数据差。

CBO的预测没有考虑重建计划的影响，而OMB部分考虑了重建计划的因素，可以比较CBO和OMB的预测数据差来衡量重建计划的经济影响。

之所以说评估“不全面”，是因为OMB在预测时没有完全将重建计划的措施考虑进去。

二者的预测数据差显示，重建计划对经济的影响有：1）2022-2031年。

对名义GDP的增长拉动累计约为3.17万亿美元；2）2022-2030年，使实际GDP同比增长平均提高0.15个百分点。

3）2022-2025年，使失业率平均下降0.65个百分点；2026-2030年，使失业率平均下降0.3个百分点。

4）到2031年，使联邦债务占GDP比重提高9.8个百分点。

二、非官方但较为全面的影响评估：穆迪的预测相对可信。

因使用同一套模型并完整考虑了重建计划的因素，相比CBO和BMO预测数据差，穆迪对重建计划的评估结果更加全面，并且CEA主席塞西莉亚也推荐穆迪的预测。

穆迪对重建计划的经济影响评估如下：1）使2022-2030年实际GDP同比平均提高0.39个百分点。

2）使2022-2030年失业率平均下降0.4个百分点。

3）到2030年，使非农就业人数额外增加350万人。

4）使2022-2030年劳动参与率平均提高0.43个百分点。

风险提示：美国财政刺激落地时间超预期。