联合资信-城投企业非标风险事件实证分析-221125

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（以下内容从联合资信《城投企业非标风险事件实证分析》研报附件原文摘录）
　　一、城投企业非标风险事件概况 　　根据2013年银监会8号文，非标准化债权资产（以下简称“非标”或“非标产品”）是指未在银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产。2008年金融危机以后，我国非标产品经历了一段时间的快速发展时期，非标产品成为实体经济获取资金的重要渠道。同时，由于非标产品模式较为复杂、监管不够完善、信息透明度较低等原因，非标产品风险也不断累积。2018年以来，在全国经济下行、城投行业融资政策收紧及资管新规颁布的背景下，城投企业开始发生非标产品风险事件，并呈由点到面扩散趋势。 　　（一）城投企业非标风险事件梳理 　　2018年至2022年7月，城投企业非标风险事件呈由点到面扩散趋势，主要集中于西部地区，其中贵州省为重灾区。作为融资主体或担保主体发生非标风险的城投企业以区县级为主，行政层级普遍较低，但非标风险向地市级、省级等高行政层级溢出态势较为明显。 　　2018－2021年，城投企业作为融资主体或担保主体涉及的非标风险事件数量呈波动上升态势。2018－2021年及2022年1－7月，城投企业共发生非标风险事件162件，涉及城投企业160家。从产品类型看，信托计划87件，占53.70%；其次为资产管理计划38件，占23.46%；另有私募产品16件、融资租赁8件、定向融资计划7件、直接融资产品3件、债权融资计划1件和其他产品2件。从行政层级看，160家城投企业中，区县级平台98家（占比超六成），园区平台21家，地市级平台34家，省级平台7家。发生非标风险的城投企业集中于低行政层级，但区县级和园区级城投企业非标风险事件占比呈波动下降趋势，非标风险从低行政层级向地市级、省级等高行政层级溢出态势较为明显。从城投企业所处角色来看，仅作为融资主体发生非标风险的城投企业有70家，仅作为担保主体发生非标风险的城投企业有55家，同时作为融资主体和担保主体发生非标风险的城投企业有35家。 　　从地域分布上看，发生非标风险的区域主要集中于西部地区。涉及城投非标风险的省份共计14个，包括贵州、云南、河南和四川等。其中，贵州省发生非标风险城投企业数量最多，达81家，占比过半；云南省次之，涉及17家城投企业；河南省和四川省分别涉及12家和11家城投企业。 　　对城投企业非标风险事件发生最多的贵州省进行分析，其非标风险城投企业中，地市级企业占比呈现波动上升趋势。2018年，贵州省城投企业非标风险事件仅发生于黔东南苗族侗族自治州、铜仁市和黔南布依族苗族自治州等3个地级市（自治州）范围内，而截至2022年7月底，贵州省城投企业非标风险事件已逐步扩散至遵义市、安顺市、六盘水市和毕节市等地，非标风险持续释放，并向更高行政层级蔓延。 　　（二）信用评级调整情况 　　非标风险主要从尾部城投开始暴露，发生非标风险的城投企业资质普遍较弱。从发生非标风险的城投企业主体评级调整情况来看，AA+级别的城投企业整体变动不大，AA级别的城投企业普遍呈现级别下调趋势，并伴随展望的调整，无级别城投企业持续维持较高比例。 　　相较于债券等标准类产品，非标产品具有形式灵活、信息透明度低和监管强度相对较弱等特征，因此当企业再融资受阻引发流动性问题时，非标产品往往会先于债券暴露风险，并引发信用评级的调整。上述涉及非标风险的160家城投企业中，共计124家城投企业无发债和评级历史。其余36家曾在公开市场发行债券的城投企业中，有21家城投企业因所发行或担保的非标产品发生风险而导致其信用评级或展望的调整，这类企业主要集中于贵州省，覆盖多层级。从涉及非标风险的城投企业主体评级调整情况来看，AA+级别的城投企业整体变动不大；AA级别的城投企业普遍呈现级别向下调整至AA-和A+的趋势，并伴随展望的调整；无级别城投企业持续维持较高比例。 　　二、政策环境分析 　　本部分主要通过梳理城投行业融资政策及资管新规发布前后非标业务主要监管政策，探寻宏观政策变化与城投企业非标风险事件暴发及风险扩散的关联性。 　　（一）城投行业融资政策演变 　　20世纪90年代末期以来，国家为推动城市基础设施建设领域的改革，出台了一系列相关政策，主要着眼于确立企业的投资主体地位，支持有条件的地方政府投融资平台通过发行债券来拓宽融资渠道。2009年，在宽松的平台融资环境及4万亿投资刺激下，城市基础设施建设投资速度猛增，造成投资过热及地方财政隐性债务规模快速攀升。2010年以来，为了正确处理政府融资平台带来的潜在财务风险和金融风险，国家相继出台了一系列清理及监管政策，严控平台债风险。2010年以来，城投企业融资整体经历四轮监管周期：第一阶段为2010－2013年，主要为初步搭建监管框架，梳理城投企业与地方政府关系；第二阶段为2014－2017年，允许地方政府发行政府债券筹集建设资金，城投融资时紧时松，地方政府通过政府债券置换等方式将城投企业中政府性债务逐步置换为政府债务；第三阶段为2018－2020年，“稳增长”重回政策主线，严控隐性债务前提下城投企业融资边际放松；第四阶段为2021年至今，政府在稳增长与防范地方政府债务风险两方面寻求平衡，城投企业融资政策整体趋紧。 　　（二）资管新规发布前后非标业务主要监管政策演变 　　我国非标产品最早起源于银信合作，是在标准化融资体系之下，表内金融抑制导致部分企业融资需求得不到满足而催生的金融创新产品。非标产品快速发展填补实体经济融资缺口的同时，也暴露出一系列问题，积累了很大风险，如通道模式结构复杂、涉及到多层嵌套、表外放贷不受资本金和流动性指标的限制等。近年来，监管对非标产品的关注和管理力度逐步加大。2013年3月，《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）的发布正式开启非标监管。2018年4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号，以下简称“资管新规”）出台，要求存量非标资产在规定过渡期内回归表内，银行表内资产承接非标资产面临较大压力，城投企业非标融资接续出现较大困难。资管新规的颁布标志着非标监管进一步强化，城投企业非标融资逐步受到影响。 　　整体看，2018年以后，受隐性债务化解及资管新规要求非标资产回归表内影响，城投企业非标融资面临较大压力，债务较重及层级较低的城投企业融资环境明显恶化，城投企业开始发生非标产品风险事件，并伴随城投行业融资政策的演变和推行呈由点到面扩散趋势。