中信证券-海外政策时评之一：CFIUS，概念、变化与影响-220917

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　　2022年9月15日，美国总统拜登签署一项行政命令，要求美国外国投资委员会（CFIUS）加强审查可能影响美国国家安全优先事项的外国公司交易，以确保美国政府能够对不断变化的国家安全风险进行更加强有力的审查。我们认为，该项行政命令使得CFIUS机制在立法层面更为完备，同时阐明了美国当前重点关注的国家安全优先事项，为CFIUS未来审查的重点领域提供了指导，但并未在程序上改变CFIUS的审查流程或法定管辖权，预计实质影响相对可控。
　　▍2022年9月15日，美国总统拜登签署一项行政命令，要求美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）加强对关键供应链、人工智能、量子计算和生物技术等领域涉及外国公司的交易审查。这是自CFIUS于1975年成立以来，美国首次就CFIUS在审查“受管辖交易（Covered Transactions）”时应考虑的国家安全风险提供正式的总统指示，同时明确地将CFIUS的定位、行动和能力与美国的整体国家安全优先事项联系起来。
　　▍CFIUS是美国政府设立的一个跨机构委员会，由财政部、国务院、商务部等16个美国政府部门和机构的代表组成，主席由美国财政部长担任，主要职责在于审查外国对美国公司或业务的投资可能造成的国家安全影响。CFIUS最早由福特总统于1975年设立，设立初期是为了对外国对美投资进行研究，并无太大实权。但是到了20世纪80年代，出于对日企大举收购美企的担忧，美国国会于1988年通过了埃克森—弗罗里奥修正案（Exon–Florio Amendment），规定若CFIUS认为有充足证据显示某项外国交易对国家安全存在潜在威胁，则总统有权阻止该交易，且外方不能寻求司法复审，大幅提升了CFIUS的审查权力。从具体权限上看，CFIUS可审查的“受管辖交易”范围广泛，包括股票或资产购买、债转股、标的包含美国资产的外国交易、以及包含美企在内的私募股权和合资企业投资等。
　　▍近年来美国政府审查外企投资的范围正在变得更为广泛，此次总统行政命令则更为明确地指出了CFIUS应当优先关注的五方面重点国家安全因素。2018年特朗普政府时期外国投资风险审查现代化法案（Foreign Investment Risk ReviewModernization Act, FIRRMA）的出台，在CFIUS的基础上扩大了其审查外国投资的受管辖交易范围，纳入了非控股性投资及特定房地产交易，并对涉及关键技术和重要个人信息的某些投资制定了强制性的CFIUS报告要求。此次总统行政命令则更为明确地列出了五方面的风险清单，包括：（1）影响美国关键供应链韧性从而可能威胁国家安全的交易；（2）威胁美国在影响国家安全领域的技术领导地位，包括微电子、人工智能、生物技术与生物制造、量子计算、先进清洁能源和适应气候变化技术等领域的交易；（3）可能对美国国家安全造成影响的产业投资趋势；（4）有损害国家安全隐患的网络安全风险；（5）涉及美国人敏感数据的风险。从中国2019-2021年受审查交易的行业组成来看，金融、信息及服务领域共有47件，制造业共有32件，占据了86件中的绝大部分。因此，随着此次行政命令对美国关心的国家安全优先事项的明确，未来外国企业和投资者在信息服务、高端制造、生物技术等领域的对美投资或更为敏感。
　　▍此次行政命令使得CFIUS机制在立法层面更为完备，同时阐明了美国当前重点关注的国家安全优先事项，为CFIUS未来审查的重点领域提供了指导，但并未在程序上改变CFIUS的审查流程或法定管辖权，预计实质影响相对可控。9月15日，兼任CFIUS主席的美国财政部长耶伦表示，此项行政命令加强了CFIUS对保护美国国家安全的关注，同时还要维持美国的开放投资政策。我们认为此次行政命令主要是对未来CFIUS审查重点的阐释和聚焦，并不代表美国对外企投资的整体态度转向；同时在此前CFIUS对中企审查已相对严格的背景下，预计此次行政命令对中企对美投资的整体影响相对可控，但涉及几大敏感领域的投资或需更加关注美方动向。
　　▍此外值得注意的是，美国不仅以CFIUS为基础加大了对外国公司对美投资并购的审查力度，同时也在探索建立对美企海外投资的审查机制，即所谓的“反向CFIUS(reverse CFIUS)”程序。其中最具代表性的是2022年初众议院起草的《美国竞争法案（America COMPETESAct）》，该法案引入了一个新的跨部门的机构，称作国家关键能力委员会（CNCC, Committee on National Critical Capabilities）。该委员会主席将由美国贸易代表办公室担任，与CFIUS专注于审查外企对美投资不同，CNCC的主要审查对象为美企的出境投资。如果CNCC决定审查交易并确定其构成不可接受的风险水平，则可以建议总统采取行动来避免或以其他方式减轻该风险，包括暂停或禁止交易。2022年2月该法案在众议院通过，但提交到参议院后内容被全面替换，而参议院提出的新法案版本目前也尚未正式经两院通过。因此，未来CNCC是否能够真正设立，或类似的“reverse CFIUS”机制是否会最终出台，仍需观察后续美国参众两院的法案协商进程以及总统最终签署的可能性。
　　▍风险提示：地缘政治风险，中期选举不确定性等。