国盛证券-读懂财政系列报告（四）：揭开省以下财政的面纱-220807

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　　对政府间财政关系的讨论较多集中在央地关系，但对省以下财政关系的讨论却相对较少。而各地对自身省以下财政关系的确定具有一定自主权，因而各地省、地市和区县财权、事权和财力分布差异性较高，实际情况也不甚透明。这导致省以下财政关系一定程度上被蒙上了神秘的面纱。本文通过对31个省市、319个地市财政数据的整理，刻画各地财权、事权分布以及财力平衡情况，在此基础上讨论省以下财政目前存在的问题和改革的方向，以及隐含的城投发展方向和风险变化。
　　我国省级政府在地方财权和事权中占比总体持平的，按各地分化很大。我国省级政府占地方政府财政收入比例为19.2%，占财政支出比例为17.1%，两者相差不大，这意味着省级政府总体收支较为均衡。但不同省份差异很大，一般区域范围较小，集中度较高的直辖市，省级行政收入占比较高，例如北京、天津和上海占比都在40%以上。而人口较为众多，基层行政机构数量较为众多的省份，占比则较低。例如江苏，省级财政收入占比仅有2.6%，而辽宁、山东、浙江等省份占比分别仅有2.8%、3.4%和4.2%。但广东是例外，占比高达25.0%。
　　从各省级政府财政收入占全省比例和财政支出占全省比例之差，可以看出省级政府在各省财政中的地位。广东省财政收入占全省比例与财政支出占全省比例之差最高，显示广东省级政府在财政中占据较为强势的地位。其它省级政府财权强于事权的主要包括基层机构相对较少的北京、上海等直辖市，以及内蒙、宁夏、贵州、山西等资源型省份。省级政府向下更多进行转移支付的地区主要集中在部分财力孱弱地区和基层政府庞杂的地区。例如青海、辽宁、西藏等，另外，河南、江苏、山东等基层政府庞大的地区，省级政府财政收入占比也低于财政支出。
　　大部分地市本级财政收入占比也大部分高于财政支出占比。平均来看，地市级财政收入占省以下比例为24.7%，而地级市财政支出占省以下比例为22.0%。地市级财政收入占比略高于财政支出。从319个地市情况来看，209个地级市市本级收入占比大于支出占比，而有110个地级市本级收入占比小于市本级支出占比。其中云南、广西、山西、宁夏、西藏等省份全部地市，广东、陕西等地绝大部分地市财政收入占比高于财政支出。
　　区县财力和支出责任的匹配失衡，是区县城投债务率高企的制度原因。我国区县财政收入平均占地方财政收入的56.1%，但财政支出占比却为60.9%。约60%地级市的区县整体上存在财力缺口。从简单的回归关系来看，区县财力缺口每上升1%，区县债务率上升0.12%。支出责任的过度下移是地方债务增长的重要原因，在区县财力不足的情况下，区域间依然广泛存在政府间竞争和“登顶比赛”。这使得财力存在缺口的区县政府有很强的意愿发展融资平台进行举债。这成为曲线债务高企的制度原因。
　　20号文推动省以下财政管理体制改革。省以下财政体制改革是1994年分税制改革遗留的第二个改革问题，国发20号文为这一问题提供了改革方案。2022年6月13日，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理等。
　　20号文对区县城投到底是利好还是利空？。20号文利好以下两类的区县城投：1）虽从事区域内部业务，但该项业务存在跨区域外部性；2）所从事业务具有信息的复杂性，必须也只能由低层级政府自己完成，这符合事权划分第三原则，比较典型的是区县内部的市政基建、园区基建、棚改、城市内部公用事业等，但也需要注意20号文可能加大了部分转型的区县城投风险，尤其是弱资质区域中没有隐债且从事各类产业性投资的区县平台，如果区县平台遵循信息复杂性原则，从事市政交通、城乡建设、棚改等业务，则其依旧可以保持城投信仰优势。如若区县平台转型从事各类经营性业务，尤其当经营性业务出现景气度下行，再加上地方财力下滑时，则地方政府“保”的意愿可能将弱化，毕竟此类平台既无隐债、也不承担低层级复杂事权、更不从事高层级外部性事权，“城投信仰”在根本上出现了弱化。
　　风险提示：区县财力下滑。