中信证券-国务院20号文点评：省级财政统筹，加强债务管理-220616

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2022年6月13日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发[2022]20号）。

《意见》提出适度强化省级财政事权和支出责任，防范和督促化解地方政府债务风险。

通过界定财政事权、理顺收入关系、完善省以下转移支付制度、建立健全省以下财政体制调整机制、规范财政管理等要求，发挥全省统筹作用，减轻基层政府负担，加强地方政府财政和债务管理。

▍财政事权和支出责任方面，适度强化省级财政事权，防范和督促化解地方政府债务风险。

《意见》指出，合理划分、明晰界定省以下各级财政事权和支出责任。

省级财政事权适度强化了教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等。

市县级财政支出责任要按照减轻基层负担、体现区域差别的原则。

财政事权和支出责任的划分改革，强化了省级责任，发挥全省统筹作用的同时减轻基层负担。

▍理顺政府间收入方面，参照税种属性划分收入，促进区域收入均衡。

将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

▍完善转移支付制度与财政管理方面，厘清各类转移支付功能定位。

一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用。

专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。

▍规范各类开发区财政管理体制，规范园区财政。

要求各地区加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。

▍推进省直管县财政改革，各类资金由省直达县。

对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。

由此，省市县三级管理体系变为省直达县的二级管理，纳入省直管县的县以及县级市，财政收入不再与市级政府分享，各类转移支付等资金也由省财政直接下达到县。

▍加强地方政府债务管理，落实省级责任。

坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。

落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。

▍总体来说，在当前疫情反复叠加土地市场收入下滑的背景之下，地方财政收入下滑态势明显。

国务院20号文的出台，再次强调地方政府的财权事权分配，在防范化解地方政府债务风险的大背景下，为地方财政合理均衡财政收入与防范化解区域风险做出指引。

20号文指出地方政府财权事权向上转移，强化了省级政府全省统筹的作用，与此同时减轻了基层政府的财政负担。

“全省一盘棋”逻辑之下，预计经济和金融实力较强省份的市县级资质相对较弱的城投将再度受到市场青睐。

而弱资质省份也将加强省级财政资源协调，以帮助基本面较差的地区防范化解债务风险。